La recente pubblicazione del nuovo regolamento [1] che disciplina l'organizzazione funzionale del Ministero per i Beni Ambientali, Culturali e per il Turismo e delle sue articolazioni periferiche ha suscitato, come era lecito attendersi, diverse prese di posizione: le preoccupazioni, quando non le aperte critiche, sembrano prevalere sui commenti positivi, a differenza di quanto successo con il così detto Decreto Cultura [2], capace di raccogliere parziali consensi soprattutto per l'introduzione del credito d'imposta per le erogazioni liberali a sostegno della cultura (Art Bonus) [3].

La riforma del MiBACT, introdotta dal regolamento di cui al D.P.C.M. n. 171/2014, si prefigge di ridisegnare il corpo del ministero, comprese le sue articolazioni periferiche, sulla base di due classi vincolanti di istanze: quelle imposte dalla Spending Review circa il contenimento della spesa, e quelle della costituzione di sistemi integrati territoriali [4], teoricamente in grado di coniugare la maggiore efficacia dell'offerta con un contenimento della spesa, anche attraverso l'unificazione di centri di costo. Le obiezioni e i dubbi principali di carattere generale fino ad ora emersi nei commenti riguardano [5]:

a- In primo luogo l'aumento delle Direzioni Generali del MiBACT, che passano da otto a dodici [6], con un notevole appesantimento della struttura centrale del Ministero. Ancora meno accettati sono i provvedimenti che prevedono la soppressione tramite accorpamento di molte Soprintendenze archivistiche e il declassamento di istituti già dotati di autonomia dirigenziale. Non risultano chiari neppure i criteri che hanno portato a trasferire dal Segretariato Generale in nuove apposite Direzioni Generali le funzioni di organizzazione e bilancio, mentre la costituzione di una Direzione Generale specifica per la formazione ha senso solo nel caso in cui ciò faciliti anche lo sviluppo di competenze laterali comuni alle professionalità tecnico scientifiche dei Beni Culturali.

b- In secondo luogo è maldigerito il ruolo delle Direzioni Regionali, ritenute da Settis un inutile filtro burocratico [7], che vengono conservate come Segretariati Regionali dove ricollocare i funzionari di II fascia in uscita dalle strutture soppresse o declassate.

c- In terzo luogo, si rileva come la questione della dotazione di personale tecnico scientifico non venga affrontata, mancando ad oggi una politica di assunzioni anche solo a parziale compensazione dei pensionamenti [8]: tutto ciò non pregiudica solo il futuro dei luoghi della cultura, ma già adesso produce una marginalizzazione delle professioni tecnico scientifiche presenti, proporzionale al ridursi della consistenza numerica delle stesse. Ad ulteriore conferma di ciò il Consiglio Superiore e i Comitati Scientifici registrano la presenza di soli accademici, evidenziando ancora una volta un sostanziale disconoscimento dello spessore scientifico delle professioni attive nei luoghi della cultura.

d- In quarto luogo, a meno che l'Art Bonus non sortisca in tempi rapidi effetti tanto portentosi quanto poco probabili, la carenza ormai endemica di fondi incide direttamente su tutto il processo di gestione dei beni culturali, sia per quanto concerne la tutela che per quanto riguarda la valorizzazione.

e- In quinto luogo, da più parti si teme che la riforma intenda favorire i ruoli manageriali, o comunque di tipo economico-finanziario, rispetto alle professioni culturali tradizionali, che si percepiscono come svilite e marginalizzate. Tale timore non è del tutto infondato: istituti ed enti culturali sono indubbiamente caratterizzate da un altissima densità di conoscenza, cosa che le avvicina sotto questo profilo al così detto terziario avanzato [9], anche in virtù della sempre maggiore integrazione con l'Information Technology [10]. Tali organizzazioni, a parità di addetti, per know how e processi risultano particolarmente complesse, rispetto ad aziende di produzione (rapporto di cento da uno) e di servizio (rapporto di dieci ad uno). Tale complessità richiede un attento bilanciamento delle competenze tra quelle di tipo tecnico- scientifico e quelle di tipo amministrativo e gestionale: il punto di equilibrio tra know how tecnico-scientifico e amministrativo-gestionale identifica il know how manageriale delle organizzazioni della conoscenza. Dato che nella pratica ogni equilibrio trova se stesso attraverso la definizione dei rapporti di forza tra gli elementi che concorrono a comporlo, risulta evidente come, in una fase in cui il contenimento della spesa rappresenta il tema principale nell'azione di Governance della Pubblica Amministrazione, l'elemento amministrativo e gestionale rischi effettivamente di avere un peso preponderante rispetto a quello incarnato dalle professioni culturali tecnico scientifiche. Quanto più il punto di equilibrio risulti distante dal "core business" originario dell'organizzazione stessa, tanto più forte sarà la tendenza a cambiare quest'ultimo spostandolo in prossimità del punto di equilibrio stesso [11].

Il MiBACT [12] peraltro si caratterizza come un organismo statale decisamente complesso: ad esso sono ascritti in via principale i compiti di tutela, così come prescritto dall'art. 4 del Codice dei Beni Culturali [13], mentre le competenze in materia di valorizzazione (art. 7 del Codice) sono ascritte in via principale alle regioni, in regime di legislazione concorrente col Ministero e in coordinamento con gli altri Enti Locali [14].

Inoltre il MiBACT gestisce direttamente una cospicua parte dei Beni Culturali italiani, sia sotto il profilo della tutela che della valorizzazione. Le attività di tutela e valorizzazione dei Beni Culturali e la loro conseguente fruibilità hanno ovviamente ricadute rilevantissime, non solo su filiere di sviluppo economico, come quella del turismo o di alcune industrie creative, ma anche su motori di sviluppo sociale, dal welfare alla sanità, passando per la formazione e l'intrattenimento.

La riforma, come indicato dalla nota dell'AIB del 25 novembre 2014 [15], sembra penalizzare soprattutto le biblioteche, in primo luogo per ciò che riguarda la riduzione dei dirigenti di seconda fascia; in secondo luogo, il fatto che il taglio di undici dirigenti su venti per le biblioteche coincida con un aumento del numero dei dirigenti dei musei, delinea, secondo l'AIB, "un assetto gestionale in cui le biblioteche potrebbero trovarsi, per motivazioni storiche ma anche socio-culturali, malamente inserite in un sistema in cui i musei, o i poli museali, assumono la funzione di struttura di riferimento per tutti gli istituti culturali".

Tale assetto andrebbe pertanto a collidere con quanto previsto dal D.P.R. n. 3 del 1972 [16] e dall'art 47 del D.P.R. n. 616/1977 [17], che hanno assegnato le competenze delle vecchie Soprintendenze per i Beni Librari alle Regioni a Statuto Ordinario, e alla presenza di Poli Bibliotecari che raccolgono anche biblioteche di enti pubblici, di università e di organizzazioni private, che poco hanno a che spartire con i poli museali. Il timore pertanto è che, oltre alla perdita di autonomia scientifica e gestionale delle statali, le altre biblioteche subiscano, nell'ambito dei poli, il cambio di interlocutore istituzionale, da dirigente bibliotecario a dirigente museale, trovandosi in difficoltà a trattare con professionalità diverse da quella richieste dal proprio contesto operativo.

Ciò non toglie che reti con musei e sistemi museali siano anche auspicabili, ma lo sviluppo di queste deve avvenire attraverso un rapporto paritetico, basato sul mutuo rispetto delle peculiarità e competenze scientifiche di ognuna delle parti [18].

Si potrà obiettare che sotto il profilo formale la riforma riguardi direttamente solo il Ministero e le sue articolazioni periferiche: la norma difatti non è indirizzata alle strutture e agli istituti che fanno capo ad enti locali, alle università o ad organizzazioni private. Tuttavia, è proprio la disposizione di cui all'art. 34 comma 2 lettera b) [19] ad affidare ai dirigenti dei Poli Museali Regionali il ruolo di promotori di reti integrate di musei, comprendenti anche luoghi della cultura di diversa natura e con profili gestionali diversi da quelli statali.

Va dato atto che, in determinati contesti, l'idea di attribuire ai musei o ai poli museali il compito di coordinamento dei luoghi della cultura non rappresenti una trovata estemporanea, ma richiami precise esigenze. Questo è ad esempio il caso della città di Torino, dove il Polo Reale [20], che comprende anche la Biblioteca Reale, rappresenta probabilmente ad oggi il punto di riferimento italiano principale per la creazione di reti integrate tra diversi istituti culturali statali [21]; tanto più che il medesimo territorio ospita un'altra importante rete, formalizzata nella Fondazione Torino Musei [22], che raccoglie però quattro istituti di competenza comunale.

Pertanto l'intento della norma in questione sembrerebbe essere, oltre il consueto contenimento delle spese previsto dalla Spending Review, forse proprio quello di facilitare la costituzione di reti integrate, magari nella prospettiva dei Distretti Culturali Evoluti [23], attribuendo a priori un ruolo preminente all'istituzione museale forse perché ritenuta, rispetto ad archivi e biblioteche, maggiormente vocata al turismo.

Si rileva però come l'art 34 del D.P.C.M. 171/2014 sia troppo vago, perché, pur avendo individuato un soggetto promotore, trascura di disciplinarne gli attributi e i limiti [24]: di qui le contraddizioni e le illogicità, segnalate dall'AIB e da altre associazioni [25], per quanto concerne i rapporti con le reti bibliotecarie e la competenza delle regioni in tema di biblioteche, tutte riserve che potranno essere sciolte o confermate solo dopo l'emanazione dei decreti attuativi. Inoltre il fatto che la norma individui aprioristicamente il soggetto promotore senza prevedere l'incidenza, spesso fondamentale dei fattori ambientali e territoriali locali, rischia di ingabbiare le potenziali reti in modelli di Governance preconfezionati e di fatto poco integranti [26].

A complicare ulteriormente le cose si aggiunge anche la Legge Delrio [27], il provvedimento che ha trasformato le attuali province da enti esponenziali ad enti amministrativi di secondo livello: a differenza delle vecchie province, città metropolitane e nuove province non hanno tra le funzioni fondamentali quelle relative alla cultura e ai beni culturali. Comuni e Regioni possono facoltativamente trasferire ad esse tali competenze, cosa peraltro caldeggiata in una nota comune da ANCI e UPI [28].

La flessibilità statutaria riconosciuta alle nuove province, in quanto enti di area vasta, permette di svolgere le funzioni relative a cultura e beni culturali non solo facoltativamente, ma con modelli e processi che possono variare da un territorio ad un altro. Pertanto, all'incertezza che emerge dalla riforma ministeriale, si somma quella che scaturisce dalla riforma delle Province: il rischio dunque è che, ad un quadro normativo così lacunoso e contraddittorio, si aggiunga una liquefazione o una paralisi di reti e sistemi culturali integrati già operativi a cui sia venuto a mancare un sicuro riferimento istituzionale.

Le biblioteche rappresentano nell'ambito dei Beni Culturali un presidio di confine: biblioteche pubbliche e biblioteche scientifiche esistono non solo come luoghi della memoria e della conoscenza, ma anche come infrastrutture culturali in grado di disseminare significati e di mettere in contatto questi con la domanda del pubblico: cosa che ormai deve avvenire a prescindere dal tipo di vettore comunicativo su cui il significato stesso viaggia [29].

Pertanto, specialmente laddove la funzione di conservazione non sia prevalente, risulta evidente come la natura dei servizi bibliotecari, a differenza di altre tipologie di Beni Culturali, si caratterizzi per una forte prossimità alle filiere dell'istruzione, della formazione, della ricerca, del welfare o del tempo libero.

Lo stesso legislatore, nell'estensione del Codice, si è mostrato parzialmente consapevole di tale caratteristica, tant'è che nella disposizione di cui all'art. 10 comma 2 lettera c) del Codice stesso afferma che non tutti i beni librari sempre possano essere considerati beni culturali [30]: ciò naturalmente non significa che le biblioteche debbano essere considerate solo parzialmente luoghi della cultura, ma che la valenza culturale che le contraddistingue è sicuramente legata all'immaterialità del contenuto di un'opera e solo a seconda dei casi al relativo supporto, il cui valore dipende in realtà da fattori qualitativi, quantitativi e di reperibilità [31].

Se a tale rilievo, metodologicamente corretto, si aggiungono altri provvedimenti normativi, non ultimo il D.P.C.M. n. 171/ 2014, che riorganizza per la sesta volta in pochi anni il MiBACT, ci si può rendere conto di come il legislatore abbia oggettive difficoltà a concepire le biblioteche in modo diverso da luoghi dove semplicemente si conservano e si prestano i Beni Librari.

La legislazione italiana pertanto ignora due attributi professionali fondamentali delle biblioteche, ovvero il reference e l' information literacy. Ciò si traduce in una costante sottovalutazione dell'apporto che biblioteche e bibliotecari possono mettere in campo per accrescere il capitale sociale di un territorio, grazie all'interazione costante tra informazione e relazione.

Tale misconoscimento non consente al legislatore di individuare nella biblioteca una cinghia di trasmissione di significati e di valori sociali e scientifici in grado di attivare complessi eterogenei di benefici sul territorio di riferimento, realizzando pertanto uno svantaggio competitivo rispetto a quei paesi, specie anglosassoni, dove public libraries e bibliotecari stanno assumendo un ruolo importante finanche per lo sviluppo di pratiche innovative di lavoro, come ad esempio il coworking [32].

Il fatto, già ricordato, che il provvedimento di riorganizzazione in oggetto abbia come destinatari il Ministero e le sue articolazioni periferiche, ovvero, per quanto riguarda il mondo delle biblioteche, le due Nazionali Centrali, le quarantasei statali, l'ICCU e il Centro per il Libro, spiega in parte il mancato recepimento delle istanze sin qui segnalate, poiché l'associazione tra biblioteche statali e conservazione è per il legislatore assai forte, probabilmente più forte di quanto avvenga per la maggior parte delle biblioteche pubbliche di ente locale o di ente di formazione: non a caso il già citato comunicato AIB rivendica la vitalità delle biblioteche statali, dove rigore scientifico, reference ed information literacy costituiscono l'asse di trazione del servizio offerto al pubblico.

Il timore che nella cornice della riforma le politiche culturali assumano una funzione ancillare rispetto al turismo, con il rischio di un ulteriore ridimensionamento del ruolo e delle risorse delle biblioteche italiane, è la considerazione finale della già citata nota AIB [33]: difatti se per i musei quello dei turisti rappresenta indubbiamente un target importante, i diversi pubblici a cui biblioteche pubbliche, private o di università si rivolgono, raramente possono essere definiti come tali.

La questione dell'integrazione tra turismo e cultura [34], per quanto auspicabile, non può rappresentare l'asse principale di sviluppo delle politiche culturali: in primo luogo perché il D.L. Franceschini, e conseguentemente anche il D.P.C.M. 71/2014, non paiono tenere in debito conto che la cultura in linea di massima è un asse trasversale [35], in grado di operare sia sui motori di sviluppo economico, come il turismo (o come l'industria creativa), sia sui motori di sviluppo sociale, come il welfare e la sanità: i primi servono ad incrementare il reddito, i secondi incrementano il benessere.

Ne consegue che se vogliamo che la cultura sia effettivamente un asse trasversale di sviluppo efficace, essa deve essere messa in grado di fare sistema con entrambe le tipologie di motori. L'asse privilegiato col solo turismo può creare benefici a chi eroga l'offerta, come tour operators, attività ricettive, attività di intrattenimento e a chi ne è il destinatario, ovvero in genere il turista.

Si potrà obiettare, non a torto, che festival, concerti, rassegne e mostre locali vanno a vantaggio non solo di chi pratica turismo, ma anche di chi risiede abitualmente nel territorio dove questi vengono erogati: tuttavia, se la vocazione turistica di un territorio diventa un fattore discriminante per l'assegnazione di risorse economiche alle politiche culturali locali, risulta evidente come i luoghi del patrimonio diffuso, quindi privi di potenti attrattori culturali ed ambientali, rischino di dover tirare avanti con risorse sempre più scarne.

Ciò significherebbe che i cittadini dei territori meno turistici potrebbero subire una costante erosione, qualitativa e quantitativa, dei servizi culturali offerti. Va segnalato come, anche nell'ambito del marketing territoriale per i Beni Culturali, il fattore esperienziale richieda per lo sviluppo della domanda esterna, quindi anche turistica, come prerequisito lo sviluppo di quella interna. In altri termini si considera come più efficace l'offerta turistica che vede una partecipazione consapevole e relazionale di gran parte della popolazione residente e non solo quella degli stakeholders più coinvolti [36].

Le biblioteche, in particolare quelle pubbliche non di conservazione, si possono trovare pertanto nella condizione di affrontare una grande minaccia: sebbene esse svolgano, o possano svolgere, funzioni di sviluppo culturale, formativo, occupazionale e di welfare, i destinatari a cui esse si rivolgono sono cittadini [37] e non turisti: se il ruolo di destinatari principali dell'offerta culturale dei primi si affievolisce a vantaggio dei secondi, unitamente alla già ricordata non sovrapponibilità assoluta tra Beni Librari e Beni Culturali, risulta evidente come le prospettive di marginalizzazione e di subordinazione ad altri istituti delle biblioteche stesse diventino ancora più concrete, anche fuori dal recinto degli istituti gestiti direttamente dal MiBACT.

Alla cronica carenza di risorse che Stato ed Enti Locali possono e vogliono in questa fase destinare agli istituti culturali e alle biblioteche in particolare, corrisponde oggi l'assenza di una politica di redistribuzione, almeno parziale, degli introiti derivanti dalle attività turistiche (da ritenute fiscali sulle attività dell'indotto turistico, ad esempio) in favore degli istituti e degli enti culturali stessi, sebbene l'integrazione con la filiera turistica sia un'esplicita indicazione del legislatore.

Ne consegue che agli investimenti in campo culturale che avvantaggiano il turismo non corrisponda un rientro, per quanto parziale, da reinvestire in servizi culturali per la collettività: pertanto ciò significa che all'insieme dei cittadini di fatto vengono sottratte parte delle risorse necessarie a costruire l'offerta culturale ad essi destinata per favorire solo una parte di essi, guarda caso chi materialmente eroga l'offerta turistica e chi consuma.

Diventa pertanto evidente come il presupposto ideologico della norma in questione definisca, di fatto, il concetto di cittadinanza non più esclusivamente attraverso il riconoscimento e l'esercizio di diritti e doveri di fronte allo Stato, ma anche alla luce del rapporto tra la capacità di produrre e quella di consumare.

Sotto il profilo giuridico queste ultime considerazioni introducono, rispetto alle valutazioni dell'AIB, un nuovo tema, ovvero quello della coerenza dell'impianto della riforma con i principi costituzionali che sottendono il rapporto tra cultura e cittadinanza. Il fatto che l'art. 9 della Costituzione della Repubblica promuova "lo sviluppo della cultura, e la ricerca scientifica e tecnica", e che l'art. 3 si impegni "a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana", indica indubitabilmente che lo sviluppo della cultura e lo sviluppo della persona umana sono principi tra loro sussidiari e che pertanto lo Stato sia tenuto a garantire e a tutelare l'accesso alla cultura a tutti i suoi cittadini [38].

Dato che i principi fondamentali della Costituzione Italiana hanno natura programmatica quanto precettiva, ne consegue che l'integrazione tra turismo e cultura può e deve realizzarsi solo se questa non va a costituire un ostacolo allo sviluppo della cultura stessa da un lato e al pieno sviluppo della persona dall'altro. La fruizione dei beni culturali è regolamentata dagli art. 102 e ss. del D.L. del 22 Gennaio 2004 n. 42. Pertanto qualora l'attuazione delle norme introdotte dal D.L. Franceschini si risolvessero in atti difformi dal dettato costituzionale, questi potrebbero venire impugnati davanti alla magistratura anche da enti esponenziali pubblici o privati in grado di rivendicare la tutela di interessi collettivi, eccependo la costituzionalità dell'atto.

Giannandrea Eroli, Jesi, e-mail: giannandrea.e@gmail.com

Note