Le considerazioni che seguono vogliono accompagnare questa discussione, richiamando temi preliminari e contestuali alla elaborazione di questo strumento di confronto con l’utenza.

La Carta dei servizi ricorda l’aria metastasiana "è la fede degli amanti come l’araba fenice …", molto se ne parla e poche se ne fanno. O forse proprio ora qualcosa sta cambiando e gli amanti son diventati fedeli?

Intanto, di dove viene questa nuova idea, oggi così trendy?

La riduzione del tasso di crescita economica nell’ultimo ventennio viene considerata una delle cause fondamentali della crisi del modello di welfare, tendenzialmente espansivo e finanziato dalla fiscalità generale. Non sappiamo cosa accadrà se nel frattempo, come è probabile, la ricchezza sociale riprenderà a crescere rapidamente. Osserviamo, tuttavia, che almeno una parte dei benefici del precedente sistema si è ritenuto potesse essere mantenuta in parte con un aumento dell'efficienza dei servizi e in parte con il concorso diretto dell'utente al pagamento della prestazione. Allo stesso scopo era orientata una più mirata costruzione del servizio sui bisogni dell'utente, così come da questo stesso differenzialmente espressi a dispetto della precedente pretesa uniformità (aumento dell'efficacia).

L'aumento dell'efficienza è stato cercato attraverso varie forme di riduzione della condizione monopolistica del servizio pubblico (concorrenza come causa di efficienza) sia attraverso vere e proprie privatizzazioni sia introducendo elementi di mercato (diritto di scelta) nei campi in cui si è mantenuta la pubblicità. L'ente pubblico resta titolare del servizio, mentre la gestione viene affidata a terzi ovvero si introducono marcate distinzioni fra titolarità e gestione entro lo stesso soggetto (separazione fra indirizzo politico-amministrativo e gestione).

In questo quadro problematico nasce nei primi anni novanta, per opera dei governi conservatori britannici, l'esperienza della Carta dei Servizi, come strumento attraverso cui lo Stato garantisce i cittadini nei confronti dei soggetti erogatori di servizi pubblici (terzietà dello Stato, rapporto di libera contrattazione fra cittadini e gestori dei servizi, che possono essere eventualmente anche agenzie pubbliche, ruolo delle Authorities indipendenti). In altre esperienze meno accentuata appare questa impostazione privatistica, come quando la Carta sembra piuttosto pensata per rinnovare in qualche modo il patto sociale che fonda il rapporto fiduciario fra Stato e cittadini. Resta comunque centrale l'idea che la partecipazione del cittadino al miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dei servizi passi attraverso la rivendicazione di un "prodotto di qualità", giusta gli standard contenuti nel patto che è appunto proposto dalla Carta. Non si può non rilevare in questo modello di relazione sociale un affievolirsi dell'azione politica diretta dei cittadini per le riforme a favore di un'azione indiretta sui poteri pubblici mediata dalla rivendicazione puntuale, nella forma del reclamo-risarcimento, della qualità del servizio. E’ il modello del cittadino cliente ("non è dalla generosità del birraio …" ecc. ecc.)

L'intervallo interpretativo e realizzativo delle Carte spazia dallo strumento di miglioramento della qualità attraverso il rapporto con l'utente al semplice strumento di comunicazione fra amministrazioni e cittadini. In ogni caso resta da chiedersi quanto di questa radice che germina da una profonda crisi del modello "socialdemocratico" di welfare (partecipazione politico-sindacale dei cittadini alla definizione di sistemi di sicurezza sociale con carattere di universalità finanziati con la fiscalità generale e sottoposti a verifica attraverso il meccanismo elettorale – nell’interpretazione laburista ufficiale; delega integrale alle burocrazie statali che predispongono offerte di servizi inefficienti, standardizzati ed autoreferenziali - nella critica dei conservatori) si mantiene nell'albero delle Carte così come oggi sta stentatamente crescendo: detto in altri termini, quante e quali siano le prospettive diverse e le diverse finalità da cui possa essere guardato e per le quali possa essere pensato questo strumento. Specie in Italia, dove questa problematica non si è svolta compiutamente e sembra anzi che solo il "vuoto di potere" dei primi anni novanta (il "passo indietro" della politica imposto da tangentopoli) abbia consentito quella curiosa forma di centralismo riformista, tuttora perdurante nonostante le differenze e contraddizioni interne, che lega Cassese con Bassanini e che produce decentramento in attesa dell'autonomia. Da questa storia nasce anche l'esperienza italiana delle Carte dei Servizi, che principia con la nota Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994 "Principi sull’erogazione dei servizi pubblici". Nonostante la diffusione di numerose carte di settore (e di oltre 6000 singole carte censite alla primavera del 1997 dal Dipartimento della Funzione Pubblica) non sembra che sia esperienza comune dei cittadini né l'esistenza né l'utilità delle Carte. In verità si tratta in larga misura di un processo di autoriforma: nel nostro caso, ad esempio, chi parla di carta dei servizi? Non ne parlano le Amministrazioni, non ne parlano gli utenti: ne parlano i bibliotecari soli, cercando anche per questa via uno statuto sociale più forte. Torna il tema consueto: il peso sociale ancora insufficiente dei nostri servizi fa sì che la nostra principale preoccupazione tenda all'incremento dell'efficacia delle biblioteche nel semplice senso di una loro diffusa e riconosciuta presenza, prima che si possa parlare propriamente di efficienza. Per meglio dire, con Sergio Conti, la ricerca della qualità ha per ora lo scopo principale di diffondere e radicare il servizio, poi si lavorerà per limare i costi. Di qui viene la ragione per cui convivono nelle ipotesi e nelle proposte di carte dei servizi delle biblioteche, anche in quella qui presentata, obiettivi e indicatori che attengono alla qualità della prestazione erogata all'utente ed altri che invece attengono alla performance globale del servizio e, in certo modo, alle sue potenzialità di sviluppo.

Eccoci, dunque, entrati nel nostro argomento: le carte dei servizi delle biblioteche, in ispecie quelle pubbliche.

La Commissione biblioteche pubbliche ha interpretato il mandato del Cen nel senso di proporre delle "linee guida" che suggerissero un percorso per la costruzione di uno strumento utile, non una sterile perorazione, ma appunto una proposta concreta, credibile, controllabile di servizio. Noi pensiamo che propriamente non si possano proporre modelli, perché ogni biblioteca deve trovare in sé la forza per costruire la sua carta. Noi crediamo che l’Associazione possa proporsi di aiutare le biblioteche in questa impresa

Occorre fare qui un passo indietro, e ricordare, in generale, come la biblioteca pubblica sia un'organizzazione complessa che:

• stabilisce rapporti con gli enti di riferimento che le assegnano obiettivi generali, nel quadro della sua missione, ed adeguate risorse per raggiungerli;
• trasforma gli obiettivi generali in programmi di intervento, al cui conseguimento efficiente organizza le risorse disponibili, siano esse finanziarie ovvero umane, logistiche e documentarie;
• stabilisce con i propri utenti rapporti di servizio efficaci, rispettosi dei principi di uguaglianza, imparzialità, continuità nell'erogazione delle prestazioni, persegue livelli qualitativi del servizio adeguati agli standard settoriali e sollecita la valutazione dei risultati da parte degli stessi utenti, che in questo modo sono coinvolti nello sviluppo della biblioteca.

1. un regolamento che, nel rispetto delle normative nazionali regionali e locali, stabilisca

• le modalità attraverso le quali l'ente di riferimento e la biblioteca negoziano obiettivi e risorse,
• le modalità organizzative attraverso cui la biblioteca preordina le risorse alla realizzazione dei programmi,
• gli strumenti attraverso cui vengono valutati i risultati,
• i criteri fondamentali che presiedono alla erogazione dei servizio pubblico.

2. una carta dei servizi che, seguendo le indicazioni generali disposte nel Regolamento, proponga agli utenti la migliore offerta che la biblioteca è in grado di garantire, esplicitando gli standard qualitativi di riferimento e predisponendo modalità di controllo accessibili a tutti gli utenti.

Perché non si risolva in una semplice enunciazione di principi occorre che la "Carta" sia preceduta da una accurata analisi organizzativa della singola unità o tipologia di servizio a cui si riferisce, affinché sia possibile definire in modo realistico l’equilibrio fra risorse-organizzazione–prestazioni che si ritiene di poter assicurare.

I regolamenti e le carte dei servizi sono pertanto strumenti diversi che si completano a vicenda per assicurare l'efficienza e l'efficacia del servizio. Tuttavia, ponendo soprattutto in luce i doveri dei Servizio e i diritti degli utenti, le carte rappresentano certamente una significativa inversione di tendenza rispetto alla vecchia tradizione di regolamentare soprattutto i doveri degli utenti ed appaiono quindi come una spia di quell'orientamento all'utenza che sempre più deve caratterizzare l'erogazione di pubblici servizi.

Costituendo, nondimeno, una sorta di patto fra biblioteca ed utenti, la Carta deve contenere impegni reciproci e quindi regole per entrambe le parti: regole semplici e certe facilitano il rapporto di servizio.

L'Associazione Italiana Biblioteche ritiene opportuno che ogni biblioteca, ogni sistema o rete si doti di regolamenti e carte dei servizi ispirati a questi principi e rispettosi, ad un tempo, delle norme generali del nostro ordinamento giuridico in materia di pubblici servizi, in particolare:

- separazione delle funzioni di indirizzo e controllo (in capo agli organi politico-amministrativi) e funzioni di gestione (in capo ai dirigenti e/o al personale tecnico);

- motivazione dei provvedimenti ed informazione degli interessati, cui sarà garantito l'accesso agli atti;

- perseguimento di criteri di efficienza, efficacia ed economicità, in ragione dei quali sarà scelta la forma gestionale più conveniente;

- informazione degli utenti sulle modalità e sugli standard di erogazione del servizio, libertà di scelta, ove possibile, fra diversi soggetti erogatori, diritto di reclamo e di risarcimento.

Dovranno, infine, essere tenute presenti le norme di settore, in particolare:

- la titolarità dei servizio di biblioteca pubblica in capo ai Comuni e in certi casi alle Province, singolarmente od in modo associato;

- la titolarità delle competenze di programmazione e controllo in capo alle Regioni, nei modi previsti dalle singole leggi regionali, che possono prevedere compiti per le Province;

Il regolamento della biblioteca pubblica

La forma di gestione prescelta per la biblioteca (gestione in economia, istituzione, azienda ecc.) influenza ovviamente la struttura degli strumenti regolamentari. L’imminente riforma dei servizi pubblici locali rende incerto il quadro di riferimento. La gestione in economia, ad oggi la forma più comune, sembra destinata ad un ruolo residuale: ed essa comunque si attaglia compiutamente lo strumento del Regolamento di Servizio. Le altre forme sono istituite con appositi atti dell’Ente di riferimento anche attraverso procedure selettive del gestore e contratti di servizio. Fra queste forme è tuttora prevista l’istituzione, costituita con atto dell’Ente e dotata di Statuto che determina le attribuzioni degli organi ed il loro rapporto da un lato con l’Ente e dall’altro con l’apparato tecnico-amministrativo, la cui organizzazione ed il cui rapporto con l’utenza di nuovo trovano disciplina nel Regolamento.

La Carta dei servizi

Cos’è

E’ lo strumento fondamentale, previsto dal Regolamento che ne definisce i tratti e le finalità essenziali, che regola i rapporti fra Servizio e utenti, stabilendo una sorta di patto, in cui il Servizio dichiara le prestazioni che si impegna ad assicurare, il loro livello di qualità e le modalità della loro fruizione nonché le forme di controllo messe a disposizione degli utenti. E’ emanato dall’organo responsabile tecnico del Servizio, sulla base di un’ipotesi di razionale utilizzo delle risorse che l’Amministrazione titolare mette a disposizione per il raggiungimento degli obiettivi che essa stessa ha fissato. Questi obiettivi derivano dalla concreta applicazione al contesto locale delle finalità sociali che costituiscono la missione della biblioteca pubblica e che funzionano pertanto come Codice Etico di questo istituto.

Come si elabora

Solo un’accurata analisi dei bisogni della comunità di riferimento autorizza a proporre all’Amministrazione titolare un set di possibili obiettivi, correlati a risorse adeguate. Sulla base di questa combinazione, approvata dall’Amministrazione, il dirigente deve operare un’analisi organizzativa che gli consentirà di predisporre un portafoglio di servizi, per ciascuno dei quali indicherà il livello qualitativo concretamente garantito, nonché gli indicatori capaci di misurarne il raggiungimento.

Più analiticamente, alla elaborazione della Carta preludono queste premesse gestionali:

• una progettazione che individui con precisione gli obiettivi dell’Ente, tenute presenti le linee guida a livello nazionale e internazionale;
• un monitoraggio periodico delle aspettative dell’utenza e dell’importanza che essa assegna ad ognuna di tali aspettative;
• un’analisi dei risultati che evidenzi, oltre ai dati numerici, le valutazioni che su di essi effettua l’utenza;
• una continua riprogettazione del servizio che, partendo dall’analisi dei risultati ottenuti, garantisca livelli qualitativi sempre più elevati;
• scelte amministrative in grado di finanziare adeguatamente e con continuità la struttura;
• una politica di servizio mirata all’efficienza e all’efficacia e quindi orientata al risultato;
• grande motivazione del personale in ordine agli obiettivi del servizio;
• adeguata competenza professionale degli operatori, ottenuta anche con processi continui di formazione e aggiornamento;
• una cultura del front-line, fisico o virtuale, come luogo di messa a punto del prodotto finale e di soluzione dell’intero impegno lavorativo della struttura;
• la consapevolezza della necessità della cooperazione, fra biblioteche di diversa tipologia o fra biblioteche pubbliche dello stesso territorio, come condizione per l’erogazione di un servizio adeguato.

Gli standard

Il riferimento a standard di servizio elaborati per tipologie funzionali o per aree territoriali, non esclusa quella nazionale, può servire a dare una cornice comparativa agli standard definiti dalla singola istituzione, sempre frutto di una analisi concreta. Tali standard possono funzionare anche come obiettivi, al cui raggiungimento possibile orientare nuove risorse o il migliore impiego di quelle già disponibili.

Agli standard proposti dal Gruppo Gestione e valutazione dell’Aib, in corso di pubblicazione, deve essere appunto attribuito questo significato e questa utilizzazione.

E’ in questo Congresso disponibile e sottoposta alla vostra attenzione critica una "prima bozza di linee guida per la redazione dei Regolamenti e delle Carte dei Servizi" costruita nell’osservanza dei criteri qui sopra esposti, e ispirata al rispetto dell’autonoma capacità di analisi e di proposta di ogni singola biblioteca. Ci auguriamo di aver fatto un lavoro utile all’Associazione e per suo tramite alle biblioteche d’Italia.

Nel chiudere questo intervento mi corre l’obbligo, anche a nome dei colleghi, di citare, alla buona e senza rispetto di alcuno standard bibliografico, quegli scritti e quelle proposte che più ci sono state d’aiuto nel nostro lavoro: gli articoli di Giovanni Solimine apparsi su "Biblioteche Oggi" e il suo studio per la Regione Toscana; le bozze di "Carta" elaborate dal Sistema Bibliotecario della Val Cavallina (BG) e da quello di Milano Nord-Est (Cologno Monzese); il testo della Carta dei Servizi del Prestito Interbibliotecario delle Comunali di Parma.
 
 

Appendice

Cito dal volume Le carte dei servizi : per migliorare la qualità dei servizi pubblici / a cura di Nicola Pasini. – Milano : Angeli, c 1999 un interessante stralcio dal Rapporto della Audit Commission per gli enti locali e il servizio sanitario nazionale in Inghilterra e nel Galles intitolato Citizen’s Charter Indicators. Charting e Course ( data presunta: 1993)

" Le domande dei cittadini

[…]

Biblioteche pubbliche

K1. Quanti libri vengono distribuiti dalle biblioteche?

K2. Per quanto tempo le biblioteche sono tenute aperte?

K3. Quanta gente frequenta le biblioteche?

K4-5. Quanto si spende per le biblioteche?

[…]

Indicatori

[…]

L’erogazione di un servizio bibliotecario pubblico

1. Il numero dei volumi distribuiti dalle biblioteche dell’ente:

1. libri
2. altro

2. Il numero delle biblioteche pubbliche

1. aperte per 45 ore la settimana o più
2. aperte tra le 30 e le 44 ore per settimana
3. aperte dalle 10 alle 29 ore per settimana
4. biblioteche mobili

2. Il numero delle visite da parte del pubblico alle biblioteche pubbliche
3. Il denaro speso pro capite per libri o altro materiale
4. La spesa netta pro capite per le biblioteche"

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