Con un documento puntuale, a firma del Presidente dell’AIB Puglia e del Coordinamento dell’Osservatorio AIB Lavoro e Professioni, l’ASSOCIAZIONE ITALIANA BIBLIOTECHE ha contestato l’idoneità del bando di gara emesso dagli uffici competenti del Consiglio Regionale in ordine all’affidamento della gestione globale di un complesso di attività biblioteconomiche e di valorizzazione culturale della Biblioteca del Consiglio Regionale della Puglia “Teca del Mediterraneo”.
Nel documento l’AIB premette che in Puglia le politiche culturali necessitano di una approfondita considerazione specie sul versante degli istituti che garantiscono con caratteri di durabilità nel tempo la trasmissione del sapere, della conoscenza e della cultura come appunto le biblioteche, gli archivi e i musei. Ciò anche per il fatto che in Puglia le statistiche sulla lettura segnalano un dato molto allarmante: il 73.2% non ha letto neppure un libro in un anno.
Nel documento si sottolinea inoltre che “Teca del Mediterraneo” è destinata a confluire nel polo bibliotecario regionale in realizzazione nella ex Caserma Rossani e che proprio la disponibilità di un apparato di bibliotecari professionisti esperti è fondamentale garanzia della sostenibilità gestionale del rilevante investimento pubblico in atto: con ciò l’AIB intende sottoporre all’attenzione dei decisori la speciale situazione dell’apparato di bibliotecari professionisti che la animano e che l’hanno resa una struttura di eccellenza, essendo tali preziose risorse umane operanti ininterrottamente presso la “Teca” da ben 18 anni, determinando una peculiare situazione ambientale da affrontare – come si è fatto in altri casi – non con gli strumenti del corpus normativo del DLGS n. 163/2006 ma con altri strumenti normativi vigenti, quali l’in house providing (di recente nuovamente normato dall’UE con la direttiva 2014/24/UE) o l’affidamento a strutture senza rilevanza economica.
Riguardo al bando emesso dagli uffici del Consiglio Regionale, nel documento dell’AIB si enumerano con dovizia di particolari i molteplici motivi probanti per i quali l’AIB ne chiede la revoca, per l’inottemperanza delle leggi regionali e nazionali implicate in fatto di clausola sociale e di requisiti di professionalità (leggi regionali 28/2006, 25/2007, 4/2010, 17/2013, DLGS 163/2006) e per specifiche previsioni illogiche e non suffragate dai fatti.
In modo particolare vi è contraddizione palese fra il quadro dei punteggi da riconoscere ai concorrenti e il tenore della clausola sociale.
È inoltre disatteso quanto prescrive la legge regionale sui beni culturali (17/2013) in fatto di possesso dei requisiti tecnici, scientifici e professionali adeguati, in coerenza con gli appositi standard minimi regionali.
Fra l’altro l’AIB sottolinea che la tariffa oraria a base d’asta, anche senza considerare i ribassi che presumibilmente saranno proposti, non consente l’utilizzo di alcun CCNL applicato e applicabile nel territorio.
Nel bando infine sono inseriti vincoli palesemente illegittimi, che costituiscono ulteriori motivi per la revoca del bando, anche in autotutela da parte del C.R.
Nel proprio documento l’AIB, nel paventare il pericolo incombente di una dequalificazione della “Teca del Mediterraneo”, osserva in ispecie che “i requisiti di partecipazione stabiliti nel disciplinare di gara tendono in modo chiarissimo a favorire l’aggiudicazione anche ad organizzazioni prive di vera esperienza nel campo bibliotecario e comunque prive di vera esperienza in generale“.
DOCUMENTO AIB
Chi è l’AIB
L’AIB – Associazione Italiana Biblioteche è stata fondata nel 1930 e rappresenta la professione bibliotecaria a livello nazionale. È Associazione con personalità giuridica (UTG-ROMA nr. 740/2010), iscritta nell’elenco delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni non regolamentate (art. 26 D.Lgs. n. 206/2007) presso il Ministero della Giustizia (DM. del 7 gennaio 2013). È presente nell’elenco informativo delle Associazioni che rilasciano l’attestazione di qualità dei servizi, di cui alla legge n. 4/2013, attivato presso il MISE-Ministero dello Sviluppo Economico. Ha tra i propri scopi statutari l’affermazione della specificità professionale del bibliotecario e la promozione e lo sviluppo delle biblioteche in Italia. L’AIB rappresenta l’Italia nelle principali organizzazioni internazionali di biblioteche e bibliotecari, come IFLA (International Federation of Library Associations and Institutions) ed EBLIDA (European Bureau of Library, Information and Documentation Associations) e agisce in stretto collegamento con le altre associazioni italiane e straniere e con l’Unione Europea. È associazione aderente al CoLAP (Coordinamento delle Libere Associazioni Professionali), che riunisce 223 Associazioni la cui finalità è valorizzare le istanze di rappresentanza delle attività professionali al di fuori degli ordini e di tutelare le esigenze del loro sviluppo nel più ampio quadro del processo di ammodernamento del Paese. Ha fondato insieme ad ANAI (Associazione Nazionale Archivistica Italiana) e ICOM Italia (International Council of Museum – Comitato Nazionale Italiano) il coordinamento permanente “MAB Italia” per definire le prospettive di convergenza tra i mestieri e gli istituti in cui operano i professionisti degli archivi, delle biblioteche, dei musei. Le tre organizzazioni hanno anche promosso in varie regioni italiane, fra cui la Puglia, i MAB regionali. L’AIB ha nella sua organizzazione anche l’Osservatorio Lavoro e Professione, che fra l’altro ha pubblicato il “Decalogo per le esternalizzazioni dei servizi bibliotecari”, consultabile al link: https://www.aib.it/attivita/2015/42585-decalogo-esternalizzazioni-servizi-bibliotecari/
Premessa
I dati ISTAT e quelli AIE diffusi a Francoforte nei giorni scorsi (Fiera del Libro) ci dicono che in Italia i “non lettori” (coloro che non leggono neppure un libro in un anno) sono il 58.6% (i “non lettori” in Francia sono il 30%). Si è concluso che un Paese che non legge è destinato alla decadenza, perchè chi non legge non pensa. La situazione è naturalmente ancora più grave nel sud del Paese. In Puglia leggono appena un libro in 12 mesi solo il 26,8%, cioè i “non lettori” sono il 73,2%. Se ne deduce che la politica e le istituzioni hanno il dovere di occuparsi con attenzione delle strutture che garantiscono la trasmissione della cultura: scuole, università, accademie, conservatori, biblioteche, archivi, musei.
La situazione in Puglia
In Puglia le istituzioni regionale (Regione Puglia – Giunta e Consiglio) e comunale (Comune di Bari) hanno assunto una importante decisione, che comporta impiego di rilevante danaro pubblico in un investimento di riqualificazione della ex Caserma Rossani per allocarvi un polo bibliotecario regionale centrato su Teca del Mediterraneo e Mediateca Regionale Pugliese. La sostenibilità di questa iniziativa risiede nel fatto che non vi è il pericolo – sempre incombente – di dare luogo a “cattedrali vuote”, nel senso di approntare contenitori perfetti che restano poco o non utilizzati o male utilizzati per carenza di gestione adeguata. Nel caso citato la gestione potenzialmente corretta è garantita a priori dalla decisione di insediare nella riqualificanda location due strutture culturali (Teca e Mediateca) che già dispongono di personale professionale perfezionatosi negli anni: cosa del tutto vera e verificabile soprattutto per Teca, che dispone – per contingenze quasi ventennali – di personale bibliotecario formatosi in 18 anni senza interruzioni e oggi altamente professionalizzato, inserito anche in comitati tecnici nazionali, dotato altresì di attestazione ai sensi della recente legge n. 4/2013 sulle professioni non ordinistiche, che premia solo chi attua la formazione professionale permanente. Invitiamo la politica e l’istituzione regionale a non sottovalutare questi dati molto importanti.
Elemento critico
Non sembra, purtroppo, che si abbia sufficiente consapevolezza, sia a livello politico che burocratico, di tutto ciò: con Teca del Mediterraneo non ci si trova, infatti, di fronte ad una semplice biblioteca, ma ad una struttura bibliotecaria di eccellenza, che per di più nel nuovo contesto della ex Rossani è destinata a svolgere un ruolo regionale vieppiù di rilievo e di utilità per i cittadini. Questo ruolo si concretizzerà nei 5 anni della legislatura regionale in corso: quindi in tempi abbastanza prossimi e la sua effettiva praticabilità risiede solo nella funzionalità del personale bibliotecario di cui è dotata.
Peculiarità ambientale
Tutto ciò costituisce una peculiarità di natura ambientale e sociale che dovrebbe essere tenuta presente nel selezionare le strumentazioni giuridiche di ingaggio e rinnovo delle prestazioni dei bibliotecari della Teca. Si invita anche a tenere presente che l’eventuale non prosecuzione del lavoro bibliotecario da parte degli attuali operatori equivarrebbe ad un loro licenziamento in tronco, e ciò a motivo della particolare struttura della cooperativa di servizi culturali attualmente operativa, che possiede bibliotecari provetti professionalizzati ma non dispone di altri ingaggi. Per tutte queste ragioni ambientali peculiari, che non è possibile disinvoltamente ignorare, la scrivente AIB ritiene non idonea una gara aperta ex D.LGSL. n. 163/2006, salvo applicare del detto testo unico i principi di trasparenza, pubblicità e non discriminazione, che sono di valenza comunitaria e validi in ogni situazione.
Infatti, in presenza di un organismo personale in servizio presso il Consiglio Regionale da 18 anni continuativamente, che anche con il danaro pubblico si è professionalizzato, anno dopo anno, al fine di svolgere un servizio sempre più adeguato ai cittadini, l’approccio rispetto all’ingaggio deve essere non formalistico ma orientato ad una scelta socialmente sostenibile, nella ricerca della migliore soluzione consentita dalle norme per garantire la prosecuzione del servizio da parte del personale che l’ha finora svolto, a condizione che non si rilevi demerito nello svolgimento: tanto più, si ripete, per la necessità di prefigurare soluzioni gestionali durature e “di sistema”, in vista del nuovo ruolo che la biblioteca dovrà svolgere da subito nella location in fase di approntamento.
La scrivente AIB ritiene che tali soluzioni giuridiche e quindi perfettamente praticabili vi siano nell’attuale ordinamento e quindi sono da perseguire, previa scelta di quella ritenuta più idonea.
A tale proposito la scrivente AIB richiama all’attenzione dell’Ufficio di Presidenza del C.R. l’esistenza di un atto amministrativo escusso nel 2010 dall’apparato del C.R., e cioè la determinazione dirigenziale n. 25 del 30 giugno 2010 “Ulteriore proroga degli affidamenti per le attività di biblioteca e documentazione presso Teca del Mediterraneo e problematica per l’anno 2011”, che contiene allegato un articolato parere giuridico di primario studio legale, commissionato dal C.R.: in detto parere si prefigura la possibilità sia dell’affidamento di servizio senza rilevanza economica, sia dell’affidamento in house providing, il quale ultimo (in house providing), come noto, di recente è stato nuovamente normato dall’U.E., ai nostri fini, con la direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 che è sufficientemente particolareggiata e che, in una con varie sentenze recenti del Consiglio di Stato (Sez. V n. 257 del 22/11/2015, parere n. 298 del 30/1/2015, etc.) e dei T.A.R. (Lombardia-Milano Sez. I n. 700 del 13/3/2015, Puglia-Lecce Sez. II n. 2986 del 1/12/2014, etc.), consente di ritenere applicabile l’IHP proprio nel nostro caso. Riguardo all’affidamento senza rilevanza economica la scrivente AIB ebbe già ad evidenziare questa problematica con nota ufficiale al presidente del C.R. dott. Introna del 29 gennaio 2015, in cui si richiamava l’art. 18, comma 7 della legge regionale n. 17/2013 in materia di beni culturali, che contempla i casi in cui è possibile l’affidamento al di fuori del D.LGS. n. 163/2006 a organismi che abbiano tra i propri fini statutari la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale. Detta ultima prospettiva è stata peraltro asseverata anche da un parere “pro veritate” di primario studio legale escusso in data 16 marzo 2015.
La citata determinazione n. 25/2010 è consultabile al link:
http://www2.consiglio.puglia.it/DD/DD2010Archivio.nsf/(InLinea)/Testo%20DD_BIB%20nr.%2025/$File/Bib25.pdf?OpenElement.
Il citato parere “pro veritate” è allegato al presente documento per comodità.
Bando di gara (procedura aperta): osservazioni critiche
Il bando di gara riguardante il rinnovo della gestione di attività biblioteconomiche e culturali di Teca del Mediterraneo presenta molteplici criticità, che lo qualificano purtroppo come un elemento di pericolo per la tutela e valorizzazione sia dei livelli di efficienza ed efficacia raggiunti da Teca, sia del posto di lavoro dei bibliotecari e della loro professionalità. In sostanza una dequalificazione della struttura bibliotecaria per causa di un affidamento inadeguato, quale purtroppo potenzialmente reso possibile dalle clausole del bando, sarebbe esiziale per i lavoratori implicati, per la collettività servita e per il rilevante progetto regionale in corso d’opera di sviluppo dei servizi bibliotecari e culturali, cui si è già accennato, oltre che per il buon nome dell’istituzione consiliare resasi oggettivamente responsabile sul piano politico.
La scrivente AIB pertanto chiede la revoca del bando e la sostituzione in via subordinata – se proprio cioè non si voglia accedere ad una delle soluzioni “di sistema” prima descritte, senza dubbio più idonee per il pubblico interesse – con un nuovo bando più adeguato, in cui siano corrette le insufficienze che si descrivono di seguito.
- La tariffa oraria (€ 18,17) che si evince a base d’asta (€ 1.370.000: n. 75.408 ore nel triennio) e senza considerare eventuali ribassi è inferiore persino alla tariffa oraria (pari a € 18,76) prevista nel 2013 nelle tabelle ministeriali per il 5 livello del CCNL SERVIZI INTEGRATI/MULTISERVIZI – aziende operanti nella Provincia di Bari (contratto peraltro non adeguato a personale qualificato!). Questa scelta, sommata alle caratteristiche del nuovo capitolato così come successivamente evidenziate ed alla mancata salvaguardia dal criterio del ribasso della quota da destinare alla remunerazione del lavoro, genera l’incongruità della base d’asta e l’impossibilità per l’aggiudicatario di attuare correttamente qualsiasi CCNL applicato e applicabile nel territorio. Sarebbe auspicabile una rivalutazione della tariffa oraria e l’inserimento nel capitolato speciale d’appalto degli inquadramenti contrattuali di riferimento per il personale impiegato dai concorrenti, a titolo esemplificativo:
– Federculture Commercio Multiservizi Cooperative sociali Bibliotecario
(con funzioni capoprogetto)Q1-D3 I Liv. Quadro F1 Bibliotecario D1-D2 II Liv. VII Liv. E1-E2 Aiutobibliotecario C1-C3 III Liv. V-VI Liv. D3-E1 - I requisiti di partecipazione stabiliti nel disciplinare di gara tendono in modo chiarissimo a favorire l’aggiudicazione anche ad organizzazioni prive di vera esperienza nel campo bibliotecario e comunque prive di vera esperienza in generale, dal momento che gli unici requisiti richiesti sono (a-) n. 2 idonee ma generiche referenze bancarie (sono state escluse presentazione di bilanci e/o presentazione di fatturati realizzati negli ultimi tre anni in relazione alle attività oggetto del bando) e (b-) l’attestazione di aver eseguito nel triennio almeno 1 (!) servizio “analogo” (!) della durata non inferiore ad 1 (!) anno: è evidente che il bando, potenzialmente, consente che perfino una organizzazione che non abbia mai fatto esperienza di gestione bibliotecaria possa vincere la gara (ciò a prescindere dalle dichiarazioni genericamente richieste per gli operatori, di cui all’art. 5 del capitolato tecnico-qualitativo)
- Non viene previsto alcunchè rispetto alle possibilità offerte dall’art. 42 del D.LGS. n. 163/2006 (capacità tecnica e professionale dei fornitori e dei prestatori di servizi), nonostante si sia in cospetto di attività biblioteconomiche oltre che di valorizzazione culturale che implicano l’operatività di bibliotecari professionisti (a tale scopo si segnala la deliberazione di Giunta Regionale n. 1285 del 27/5/2015, applicativa della legge regionale n. 17/2013 sui beni culturali, in attesa del passaggio consiliare ma già utilizzabile come orientamento, che stabilisce i requisiti di qualificazione professionale, vale a dire l’attestato ai sensi dell’art. 7 della legge n. 4/2013). Pertanto il bando disattende del tutto quanto prescrive tassativamente la legge regionale n. 17/2013, art. 18, comma 5: “L’affidamento della gestione degli istituti e luoghi della cultura è effettuato, nel rispetto dei principi previsti dalla normativa comunitaria e della normativa nazionale di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), e del Codice, a soggetti in possesso di requisiti tecnici, scientifici e professionali adeguati, in coerenza con gli appositi standard minimi regionali“. Tutto ciò costituisce motivo probante di revoca del bando in autotutela da parte dell’Amministrazione del C.R.
- Il tenore della “clausola sociale” inserita nel bando secondo quanto consentito dall’art. 69 del D.LGS. n. 163/2006, presenta molte criticità. Si premette anzitutto che essa è inserita sia nell’art. 18 che nell’art. 19 del capitolato tecnico-qualitativo. L’art. 18 recepisce quanto dettato dalla legge regionale n. 28/2006 (e regolamento regionale n. 31/2009) riguardo la corretta applicazione dei contratti di lavoro. Invece nell’art. 19 la “clausola sociale” riguarda l’assunzione prioritaria del personale già impiegato con il precedente gestore, in applicazione (si presume, in quanto non vi è rinvio esplicito) dell’art. 25, comma 1, della legge regionale n. 25/2007, così come modificato dalla legge regionale n. 4/2010 così come ridefinita dalla Sentenza della C.C. n. 68/2011. La “clausola sociale” di cui all’art. 19 risulta del tutto inefficiente in quanto non seguita dalla precisazione “a pena di risoluzione del contratto”, nè viene prevista per il gestore che non l’applichi una qualsivoglia penalità (peraltro utile per le casse della Regione ma non per i lavoratori eventualmente non più riassunti, salvo che per il valore deterrente); inoltre non è accompagnata dall’obbligo degli aspiranti aggiudicatari di dichiararne l’accettazione in sede di presentazione dell’offerta, come prescrive espressamente l’art. 69, comma 4 del D.LGS. n. 163/2006 (del resto questo obbligo non è stato inserito nel bando neppure per la “clausola sociale” di cui all’art. 18)
- Inoltre la “clausola sociale” di cui all’art. 19 contiene una previsione incomprensibile e chiaramente illegittima, in quanto si pretenderebbe di rendere vincolante per una cooperativa che abbia l’appalto di associare eventuali dipendenti, ciò che costituisce ulteriore motivo probante di revoca del bando in autotutela da parte dell’Amministrazione del C.R.
- La “clausola sociale” di cui all’art. 19, per quanto inefficace per le ragioni già esposte, è anche contraddetta dalle modalità di aggiudicazione della gara di cui al disciplinare di gara, dato che la sua applicazione è oggetto di valutazione quantitativa e differenziata all’interno dell’offerta tecnica, dal momento che si premia con punteggi differenziati la quantità di operatori da assumere rivenienti dalla precedente ditta affidataria, ammettendo esplicitamente che il concorrente aggiudicatario possa non assumere prioritariamente tutti gli operatori in carico al precedente appaltatore (si veda il punto 11 del disciplinare di gara): questa contraddizione è ad avviso della scrivente AIB assolutamente inficiante la chiarezza del bando e la sua coerenza interna, specie sotto l’aspetto delicato del meccanismo di assegnazione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice ed è ulteriore motivo probante di revoca del bando in autotutela da parte dell’Amministrazione del C.R.
- Riguardo al capitolato tecnico-qualitativo altra obiezione fondamentale riguarda la previsione, ivi contenuta, di una cospicua dotazione di ore/lavoro (ben n. 2.640) per una “sezione ragazzi” che non potrà mai essere istituita, per ragioni tecnico-strutturali insormontabili e inconfutabili, nei 3 anni di vigenza del contratto! Ciò costituisce una grave falsa comunicazione ed è elemento di travisamento dei fatti e di illogicità del capitolato, che oltretutto sottrae ore di lavoro ad attività ben più qualificanti per una biblioteca quale Teca del Mediterraneo, dato che ad esempio le ore di catalogazione e indicizzazione semantica in questo bando sono drasticamente e incomprensibilmente ridotte rispetto alla situazione attuale, il che sottolinea la preoccupazione della scrivente AIB sul pericolo di dequalificare la Teca in generica struttura che produce meri “eventi”, con conseguente spreco del danaro della collettività a motivo del carattere effimero degli stessi. Quanto evidenziato nel presente punto 7 è un ulteriore motivo probante di revoca del bando in autotutela da parte dell’Amministrazione del C.R.
- Ugualmente non si comprende la ragione di assegnare ben 1.200 ore a non precisate “attività urgenti e straordinarie” (pari a una media di 5 ore giornaliere per operatore per 11 mesi), in presenza di una riduzione del numero di ore complessive di questo bando (n. 75.408) rispetto al numero complessivo di ore del precedente bando (n. 85.272), a parità di unità di personale calcolato in termini FTE (Full Time Equivalent), che ovviamente influirà negativamente sull’entità degli emolumenti individuali
- Nè si comprende perchè non sia stata inserita nei documenti di gara l’esplicita possibilità di rendere fattibile dopo i tre anni contrattuali il rinnovo del contratto per un massimo di 36 mesi alle medesime condizioni economico-gestionali, verificata la qualità dei servizi prestati ed accertata la sussistenza di ragioni di convenienza, con procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, come consentito dall’art. 57, comma 5 lettere a) e b) del D.LGS. n. 163/2006. Infatti, senza tale esplicita previsione non sarebbe possibile praticare la procedura negoziata alla scadenza dell’attuale triennio.
Francesca Cadeddu
AIB – Coordinamento Osservatorio
Lavoro e Professione
Waldemaro Morgese
Presidente AIB PUGLIA
