Premessa

Il quadro normativo, nel decennio di fine secolo ha ridisegnato completamente gli enti pubblici. Vi è stata una promulgazione "alluvionale" di leggi e decreti tra di loro concatenati che hanno praticamente portato a mettere in discussione il ruolo tradizionale dell'ente pubblico e la sua organizzazione strutturale. Nuovi cambiamenti si produrranno per effetto della riforma del Titolo V della Costituzione introdotta dalla Legge Costituzionale 3/2001 ¹, soprattutto per quanto riguarda la "autonomia statutaria e regolamentare " degli enti locali.
L'orientamento sviluppatosi ha delineato l'immagine di un ente pubblico moderno, sempre più soggetto di indirizzo politico-programmatico e di controllo che sceglie di lasciare, laddove possibile, ad altri, meglio attrezzati sotto il profilo dell'imprenditorialità, la fornitura di servizi pubblici che dovranno essere caratterizzati da tempestività, efficienza ed economicità.
Sempre più si deve quindi parlare di ente - azienda dove dovranno trovare reale collocazione quei concetti che sono stati appannaggio del privato quali programmazione, pianificazione, marketing, misurazioni, controlli, responsabilità, qualità, ecc.

La gestione e l'erogazione dei servizi culturali pubblici è stata oggetto, negli ultimi anni di grande dibattito e confronto, ma grosse novità sono state introdotte dalla Finanziaria 2002 ².
Dovrebbe, innanzitutto, diventare sempre più residuale la gestione in economia, cioè la gestione diretta, mentre la esternalizzazione e la privatizzazione dovrebbe ricevere un impulso notevole. L'art. 33 della Finanziaria parla espressamente dell'affidamento all'esterno dei servizi relativi ai beni culturali di proprietà dello Stato con particolare riferimento ai servizi museali ma senza esclusione, anche se di difficile applicazione, delle biblioteche del Ministero. Per ora si è in attesa dell'emanazione del relativo Regolamento. Per gli enti locali il riferimento è il Testo Unico ³, modificato dalla Finanziaria, il quale richiama la qualità e la carta dei servizi ⁴ e sostanzia la distinzione fra forme associative ⁵ e forme di gestione ⁶.

La distinzione non è solo terminologica, ma anche di contenuti, per cui è chiarito che:
- nel primo ambito vengono previste le forme di associazione tra gli enti per l'esercizio di funzioni e di servizi (Cooperazione);
- nel secondo ambito vengono previste le forme di gestione dei servizi pubblici locali che "abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali" ⁷.

Le forme associative previste sono:
- Convenzioni
- Consorzi
- Unioni
- Esercizio associato
- Accordi di Programma.

Convenzione ⁸

"Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, i Comuni e le Province possono stipulare tra loro apposite Convenzioni..."    "...Le Convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie".
La Convenzione rappresenta una concreta risposta alle esigenze gestionali in atto, con la novità che vengono anche indicati degli strumenti operativi (che in parte recepiscono qualche sperimentazione fatta) di cui gli enti si possono dotare. La norma, infatti, testualmente recita:
" le Convenzioni......possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi che opera in luogo e per conto degli enti deleganti".
E' questa la tipica associazione volontaria tra enti per la gestione di servizi comuni che trova la sua pratica applicazione nei già esistenti Sistemi bibliotecari con tutti i contenuti di cooperazione e di economie di scala fortemente rispondenti ai dettami di legge.

Consorzio ⁹

"I Comuni e le Province, per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio di funzioni possono costituire un Consorzio, secondo le norme previste per le Aziende speciali........................... A tal fine i rispettivi Consigli approvano a maggioranza assoluta dei componenti una Convenzione unitamente allo Statuto..."
Il Consorzio ha personalità giuridica con Organi statutari quali l'Assemblea (composta dai rappresentati dei vari enti associati con responsabilità proporzionale alla quota di partecipazione stabilita da Convenzione e Statuto), il Consiglio di Amministrazione, il Presidente, il Direttore, il Collegio dei Revisori. Per quanto attiene alla finanza, alla contabilità ed al regime fiscale, si applica quanto previsto per le aziende speciali, salvo quanto diversamente indicato nello statuto.
Questa forma di gestione associata, anche se con modalità diverse e con differenti approcci ai servizi, è già abbastanza sperimentata con riferimento a realtà territoriali e bacini di utenza molto ampi e con la caratteristica soprattutto di centri-rete o centri servizi per le biblioteche.
I vantaggi in termini di efficacia ed economicità dei servizi possono essere elevati, perché vi è la possibilità di portare la cooperazione a livello di gestione aziendale, livello che può permettere di spaziare oltre la concezione bibliotecocentrica per fornire anche servizi diversi di pubblica utilità e garantirsi fonti di risorse finanziarie ¹⁰. Il Consorzio, nei suoi sviluppi strutturali, potrebbe avere sempre più compiti di gestione diretta delle biblioteche di un determinato territorio attraverso l'affidamento, da parte degli enti associati, con apposita Convenzione, dei loro servizi e delle loro risorse finanziarie/strumentali/umane, nonché degli immobili.
Per quanto esposto risulta essere atto "fondamentale" il Piano-Programma che di fatto deve comprendere un contratto di servizio che disciplina i rapporti tra il singolo ente locale ed il Consorzio. Rapporti che riguardano il dare ed avere di tipo amministrativo e finanziario e quanto da ciò ne consegue in termini di "servizi" che il Consorzio deve fornire ai singoli soggetti associati.

Unione di Comuni ¹¹

"sono enti locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza.
Questa forma di associazione, con atto costitutivo e statuto approvato dai Consigli dei singoli enti associati, ha potestà regolamentare e applica organizzazione e principi dell'ordinamento dei Comuni. E' una forma nuova e ancora poco praticata e comunque relativa alle funzioni classiche di competenza dei Comuni (tributi, anagrafe, sportello unico, ecc..). Potrebbe riguardare anche la gestione delle biblioteche, laddove non esistono i Sistemi Bibliotecari.

Esercizio associato ¹²

"esercizio associato di funzioni e servizi dei Comuni di minori dimensioni demografiche.........Nell'ambito della previsione regionale, i Comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie........."
Questa è una forma associata di gestione sovracomunale incentivata e regolamentata dalle Regioni che spesso costituisce l'anticamera dell'Unione.

Accordo di Programma ¹³

"Per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che per la loro realizzazione richiedono l'azione coordinata.." di più enti.
L'Accordo di Programma instaura tra gli enti pubblici che vi aderiscono un rapporto collaborativo di durata definita che comprende l'attuazione di un progetto (es. realizzazione biblioteca intercomunale) e il relativo coordinamento organizzativo e determina l'insorgenza di precisi obblighi di natura amministrativa e finanziaria di vario ordine.

Le forme di gestione

Secondo l'Art. 113 bis ¹⁴ del Testo Unico i "servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale" vengono scorporati dagli altri servizi erogati dagli enti locali.
Tale articolo fa una scansione valoriale usando una terminologia che lascia intendere una gerarchia di scelta a cascata tra quattro "raggruppamenti" di possibili forme di gestione espressi con 4 commi consecutivi come riportato in Tabella.

Nel comma 1 si dice che i servizi "sono gestiti mediante affidamento diretto a: Istituzioni, Aziende Speciali anche Consortili, Società di Capitali costituite o partecipate dagli enti locali, regolate dal codice civile."

Nel comma 2 si dice che "è consentita la gestione in economia quando, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non sia opportuno procedere ad affidamento ai soggetti di cui al comma 1"

Nel comma 3 si dice che "gli enti possono procedere all'affidamento diretto dei servizi culturali e del tempo libero anche ad Associazioni e Fondazioni da loro costituite o partecipate."

Nel comma 4 si dice che per i servizi dei commi precedenti "quando sussistano ragioni tecniche, economiche o di utilità sociale , i servizi......possono essere affidati a Terzi, in base a procedure di evidenza pubblica, secondo le modalità stabilite dalle normative di settore ".

Le Istituzioni e le Aziende Speciali sono ampiamente sperimentate nell'ambito dei servizi alla persona. Le novità in assoluto sono l'introduzione "ufficiale", nella gestione dei servizi culturali, delle Società di Capitali e delle Associazioni e Fondazioni. Dato che le biblioteche non hanno sostanzialmente entrate proprie pare evidente che queste forme di gestione facciano riferimento alla gestione di sistemi culturali integrati che vedano la compresenza di più soggetti (biblioteca, museo, teatro, ecc).
Altra novità riguarda il ricorso all'Affidamento a Terzi per il quale vengono precisate le condizioni e le modalità procedurali.
Il punto più "caldo" è comunque rappresentato dalla prescrizione che il ricorso alla Gestione in Economia deve essere residuale.
Vediamo, in sintesi, queste forme facendo riferimento alla sequenza della tabella precedente.

Istituzione ¹⁵

"L'Istituzione è un organismo strumentale dell'ente locale per l'esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale" e il cui ordinamento e funzionamento sono disciplinati dallo Statuto e dai Regolamenti dell'ente locale da cui dipendono.
L'Istituzione assume un ruolo innovativo, rispetto alla gestione in economia, in termini operativi e quindi di efficienza, ma soprattutto in termini di efficacia. Il conseguimento degli obiettivi è infatti ben preciso e finalizzato all'erogazione di servizi ben individuati e privi della pesantezza sovrastrutturale e dei condizionamenti endo-organizzativi dell'ente locale in genere.

Azienda Speciale ¹⁶

"L'Azienda Speciale è un ente strumentale dell'ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, approvato dal Consiglio comunale o provinciale."
A differenza dell'Istituzione, l'Azienda Speciale ha un ordinamento e il funzionamento disciplinato dal proprio Statuto e dai propri Regolamenti che prevedono, tra l'altro, dei propri Revisori dei Conti e forme autonome di verifica della gestione.
La personalità giuridica dell'Azienda Speciale consente, diversamente dall'Istituzione, di utilizzare altre forme di finanziamento rispetto al capitale conferito dall'ente locale, quali l'assunzione di mutui e il ricorso al mercato finanziario sotto forma di prestiti obbligazionari.

Società di Capitali costituite o partecipate dagli enti locali ¹⁷

"Gli enti possono, per l'esercizio di servizi pubblici di cui all'art. 113 bis e per la realizzazione di opere necessarie al corretto svolgimento del servizio nonché per la realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico.........costituire apposite Società per Azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria..." Gli enti interessati provvedono alla scelta dei soci privati e all'eventuale collocazione dei titoli azionari sul mercato con procedura di evidenza pubblica." "Nel caso di servizi pubblici locali una quota delle azioni può essere destinata all'azionariato diffuso e resta comunque sul mercato."
Le società per azioni con capitale pubblico sono soggetti di diritto privato la cui attività è disciplinata dalle norme societarie. La partecipazione dell'ente locale ad una Società di capitali, sia pur come soggetto di minoranza, è giustificata nel caso in cui rigorose verifiche di natura economica e finanziaria consentano di ritenere questa forma di intervento dell'ente come la più conveniente.

Associazioni e Fondazioni costituite o partecipate ¹⁸

Il dispositivo normativo individua una possibilità alternativa alle forme di gestione già descritte, ma la indica in modo inequivocabile solo per i servizi culturali e del tempo libero. La distinzione fatta lascia intendere che le Associazione e le Fondazione, quali "soggetti gestori", non vanno adottate per altri tipi di servizi. La biblioteca di ente locale può, quindi , trattandosi di un servizio culturale, essere affidata in gestione ad una Associazione o ad una Fondazione purché queste siano costituite o partecipate dall'ente locale stesso.
L'Associazione è un ente non profit o ente senza scopo di lucro rappresentato da un "contratto di comunione di scopo", cioè un contratto in cui ciascuna delle parti associate mira a realizzare un interesse comune a tutti i soggetti che partecipano all'associazione.
L'Associazione, a differenza delle società, si prefigge lo scopo di soddisfare i bisogni di natura ideale, o comunque non economica, dei propri associati. Lo scopo di natura ideale non è però in antitesi con il fatto che l'Associazione eserciti delle attività economiche, purché queste attività costituiscano il mezzo per raggiungere lo scopo.
L'atto costitutivo, nel suo insieme con lo statuto, deve contenere anche i diritti e gli obblighi degli associati. Sono molto importanti gli obblighi di conferimento (una tantum, contributi periodici, vitalizi), da parte di alcuni soggetti o determinate categorie di soci (pubblici o privati), e gli obblighi di versamenti (a scadenze prefissate) a copertura delle esigenze programmate ed insorgenti.

La Fondazione è un ente non profit o ente senza scopo di lucro caratterizzato dalla destinazione di un patrimonio privato per una finalità non lucrativa e che, quindi, può essere costituita solo per scopi di pubblica utilità. La disciplina della fondazione di diritto privato è contenuta nel Titolo II del libro primo del codice civile. Molti articoli sono comuni alla Associazione. La differenza sostanziale sta nel fatto che la legge nel caso delle Associazioni conferisce personalità giuridica ad un complesso di soggetti e nel caso delle Fondazioni ad un complesso di beni destinati ad uno scopo. E' incompatibile con lo scopo della Fondazione solo lo scopo di lucro in senso soggettivo, non lo svolgimento di attività di impresa, né la realizzazione di utili attraverso l'attività (lucro oggettivo). Questo dato è oramai acquisito dalla dottrina.

L'"evoluzione" della Fondazione è continua. Il percorso fatto negli ultimi anni dalle esperienze pratiche, con il relativo trascinamento normativo, è stato quello di rendere disponibile un nuovo strumento giuridico capace di permettere un efficace quadro operativo sinergico tra Pubblico e Privato. Questo strumento è stato definito Fondazione di Partecipazione che permette di far coesistere in un unico soggetto operativo imprese, società miste, associazioni culturali, ministeri, enti locali, ciascuno con la possibilità di mantenere intatte le proprie peculiarità pur entrando a pieno titolo nella creatività del progetto, nella trasparenza dell'operazione. Nell'ambito dei musei le esperienze in atto hanno compreso anche la gestione degli archivi e delle biblioteche. Per quanto riguarda le Biblioteche di Ente Locale la Fondazione di Partecipazione può rappresentare uno sviluppo futuro su grosse dimensioni territoriali (es. Provincia), purché sia possibile trovare disponibilità di soggetti che garantiscono gli apporti finanziari iniziali e soprattutto di quelli che siano in grado di garantire la prosecuzione dell'attività istituzionale.

Gestione in economia ¹⁹

"E' consentita la gestione in economia quando, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non sia opportuno procedere ad affidamento..." ad altre forme di gestione.
La maggior parte dei Comuni e delle Province hanno finora gestito in economia i servizi culturali. Si tratta di una modalità amministrativa che ha dimostrato evidenti limiti in relazione alle esigenze, sempre più avvertite, di realizzare una adeguata valorizzazione dell'attività e dei servizi culturali erogati dagli enti locali secondo moderni criteri di qualità, efficienza, efficacia ed economicità ed anche di imprenditorialità.
Tale forma di gestione, stante il dettato legislativo, dovrebbe diventare sempre più residuale. E' prevista, infatti, solo nei casi di modeste dimensioni del servizio e quindi per le biblioteche piccole che a loro volta possono reggere solo nell'ambito di forme associative di cooperazione. La scelta o il mantenimento della gestione in economia, a partire dal 2002, dovrà essere documentata e giustificata, sotto i vari profili, dai funzionari e dirigenti con l'assunzione della relativa responsabilità diretta.

Affidamento a Terzi ²⁰

E' questa una forma di gestione di particolare attualità, non solo legislativa, che certamente avrà importanti sviluppi. Con l'affidamento a terzi si viene a realizzare una delega complessiva della gestione di un servizio. Di fatto vi è la "sostituzione" dell'ente pubblico con il concessionario che in qualità di "sostituto" attua le finalità dell'ente.
Questa forma di gestione se offre alcuni vantaggi sul piano dell'economicità, pone seri problemi circa la qualità e, a volte, l'efficacia dei servizi resi all'utenza. Problemi che possono e devono essere risolti attraverso capitolati di qualità e seri metodi di controllo, misurazione e valutazione dei servizi resi.
L'affidamento a terzi della gestione di servizi pubblici di ente locale è un passaggio molto importante e delicato sia sul piano procedurale che sul piano dei contenuti. L'affidamento avviene con le modalità previste dai regolamenti dei singoli enti e nel rispetto della normativa che prevede: la gara ufficiosa a trattativa privata, la licitazione privata, l'appalto concorso, l'asta pubblica.
E' comunque oramai dimostrato che non è buona regola affidare i servizi, soprattutto quelli bibliotecari, basandosi sull'offerta economica più bassa, bensì sull'offerta complessivamente più vantaggiosa. Per raggiungere questo obiettivo è indispensabile predisporre una serie di strumenti formali e sostanziali, aventi lo scopo ben preciso di favorire la scelta migliore possibile e garantirsi contemporaneamente la miglior qualità possibile del servizio reso. Gli strumenti utilizzabili possono essere: capitolato di oneri, foglio patti-condizioni, progetto di gestione, griglia di valutazione a punteggio predefinito, professionalità del personale impiegato, modalità di controllo e misurazione dei servizi, penalità e recesso.

Gestione mista

La gestione mista consiste nella contemporaneità della gestione in economia, cioè gestione diretta da parte dell'ente, con l'affidamento a terzi, a tempo determinato, di alcuni servizi della biblioteca: quindi non si tratta di esternalizzazione o privatizzazione dell'intero servizio. E' questa una forma di gestione molto diffusa, se non la prevalente, che sino ad oggi si è sviluppata più per esigenze strutturali che per scelta consapevole o per programmazione. Questa forma , se ben adottata, mette assieme i vantaggi della gestione diretta con quelli dell'affidamento a terzi, in un ambito di ampie sinergie e spesso con risoluzione di problemi che altrimenti potrebbero compromettere il servizio stesso (es. la carenza di personale a tempo indeterminato).

Considerazione finale

Per quanto sin qui esaminato, si può dire che non vi è una formula aprioristica che va bene per tutte le situazioni immaginabili. Ogni realtà deve trovare la risposta migliore facendo magari tesoro delle esperienze già in campo. In tutti i casi l'avvio di una nuova forma e tipologia di gestione deve essere ben valutata e soppesata grazie al contributo indispensabile del bibliotecario.
Certamente non sono produttivi gli irrigidimenti ideologici di forma. Bisogna puntare alla sostanza il che significa fare le scelte utili, a volte inevitabili, ma soprattutto finalizzate a garantire un servizio pubblico di qualità ed impedire, quindi, che si arrivi alla progressiva riduzione o annacquamento del servizio e ancora peggio alla chiusura parziale o soppressione della biblioteca.
In questo contesto, ancora pieno di contraddizioni, il Servizio Biblioteca degli Enti Locali sembra più a rischio delle altre e deve trovare la sua corretta attualizzazione pena il rischio di una lenta e progressiva "estinzione".
La Biblioteca di Ente Locale è infatti chiamata a fornire servizi sempre più orientati all'utente-cliente ed improntati all'efficienza, efficacia ed economicità. Assume importanza quindi una gestione basata su :

• definizione di obiettivi,
• assegnazione di risorse,
• flessibilità strutturale,
• marketing continuo,
• misurazione della qualità dei servizi,
• programmazione e pianificazione degli interventi attraverso il Piano Esecutivo di Gestione.

1. LEGGE COSTITUZIONALE 18 ottobre 2001, n. 3 - Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione.
2. Legge 28 dicembre 2001, n. 448 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Finanziaria 2002).
3. D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
4. Titolo V - Art. 112, comma 3, del D.Lgs. - Ibidem - con rinvio al Capo III- Art. 11 del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286 - Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59.
5. Titolo II - Capo V - Artt. 30-35 del D.Lgs. - Ibidem.
6. Titolo V - Artt. 113 e 113 bis del D.Lgs. ibidem - come modificato dall'Art. 35 "Norme in materia di servizi pubblici locali"della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 - Ibidem.
7. Titolo V - Art. 112, comma 1, del D.Lgs. Ibidem.
8. Art. 30 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
9. Art. 31 del D.Lgs. del D.Lgs. - Ibidem.
10. Argomento trattato con varie angolazioni da Elisabetta Sperati, con la collaborazione di Gianni Stefanini e Rino Clerici, nell'articolo L'azienda biblioteca: ovvero come il Consorzio Sistema Bibliotecario nord-ovest vorrebbe "far quadrare i conti" continuando ad offrire servizi di qualità, Bollettino AIB, vol. 39 n.3, settembre 1999.
11. Art. 32 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
12. Art. 33 del D.Lgs. Ibidem.
13. Art. 34 del D.Lgs. Ibidem.
14. Art. 113 bis, comma 1, aggiunto nel Dlgs. Ibidem.- dall'Art. 35 "Norme in materia di servizi pubblici locali"della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Finanziaria 2002).
15. Art. 114 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
16. Art. 115 del D.Lgs. Ibidem.
17. Art. 116 del D.Lgs. Ibidem. 18. Art. 113 bis, comma 3, aggiunto nel D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali - dall'Art. 35 "Norme in materia di servizi pubblici locali" della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Finanziaria 2002) .
19. Art. 113 bis, comma 2, aggiunto nel D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali- dall'Art. 35 "Norme in materia di servizi pubblici locali" della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Finanziaria 2002).
20. Art. 113 bis, comma 4, aggiunto nel D.Lgs. Ibidem.