AIB. Gruppo di studio sulle pubblicazioni ufficiali
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L’attività del Gruppo di studio dell’AIB

di Fernando Venturini

Io ho il compito di svolgere una relazione sull’attività del Gruppo di studio dell’Associazione italiana biblioteche sulle pubblicazioni ufficiali e di introdurre il convegno. Cercherò di farlo soffermandomi sul problema della definizione di "pubblicazione ufficiale" e presentando, poi, un sommario delle questioni più importanti di fronte alle quali ci troviamo a discutere, anche a costo di anticipare argomenti e temi che saranno trattati da chi parlerà dopo di me. Più ampi ragguagli (e documentazione) sull’attività del Gruppo di studio sono nella Raccolta di materiali, Marzo 1997, disponibile presso la sede nazionale dell’AIB (la nota introduttiva in: http://www.aib.it/aib/commiss/pubuff/pubuff.htm.

Ricordo, prima di tutto, i nomi degli altri componenti il Gruppo di studio: Maurella Della Seta (Istituto superiore di Sanità), Paola Geretto (ISTAT), Antonio Giardullo (Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze), Eugenia Nieddu (Archivio Centrale dello Stato), Paola Puglisi (Biblioteca Nazionale Centrale di Roma), Grazia Vecchio (Istituto di studi sulle regioni del CNR).

Il problema della definizione:

Il Gruppo di studio è partito dalla definizione elaborata all’interno della Sezione Pubblicazioni Ufficiali dell’IFLA nel 1982. La trascrivo nella traduzione di Vilma Alberani (Pubblicazioni ufficiali italiane, Roma, AIB, 1995, p. 12-13):

"Una pubblicazione ufficiale è qualsiasi documento prodotto con qualunque metodo, reprografico o altro, emanato da un organismo che è un ente ufficiale, e reso disponibile ad un pubblico più vasto di quello dell’ente stesso.[...] Una pubblicazione ufficiale è definita dall’ordinamento dell’organismo dal quale essa proviene qualunque sia il suo argomento, il suo contenuto o la sua forma fisica". Tra le note si specifica che alcuni organismi saranno inclusi tra gli organi ufficiali secondo la prassi in uso in ciascun paese e si citano: università, società culturali e accademie, associazioni industriali e commerciali e camere di commercio; biblioteche, musei e gallerie d’arte; istituti di ricerca indipendenti che non sono direttamente sovvenzionati dallo stato"

Questa definizione mette in evidenza la criticità dei due concetti che ne sono alla base:

Il concetto di ufficialità per il quale si abbandona qualunque tentativo di definizione in termini di contenuto della pubblicazione. Naturalmente esiste ed esisterà sempre un contenuto giuridico/normativo dell’ufficialità. In questo senso la pubblicazione ufficiale è una delle forme della pubblicità, quella prescritta dall’ordinamento ed effettuata attraverso strumenti cui sia attribuito un valore legale, consistente nel costituire una "certezza" giuridica". Quella basata sul contenuto giuridico è, evidentemente, una definizione che ha scarsa utilità dal punto di vista documentario e che ridurrebbe le pubblicazioni ufficiali ad un numero molto esiguo.

Ma vi è anche una criticità del concetto di pubblicazione che già nell’83 portava i colleghi dell’IFLA a parlare di "qualsiasi documento prodotto con qualunque metodo, reprografico o altro, emanato da un organismo che è un ente ufficiale". Dopo 15 anni i processi di separazione tra testo e supporto hanno assunto una dimensione che è sotto gli occhi di tutti. Inoltre, si è sviluppata tutta la tematica dell’informazione pubblica, della sua diffusione, dei diritti di accesso contemplati da varie leggi. Da questo punto di vista il dibattito è aperto anche all’interno delle comunità professionali dei bibliotecari e dei documentalisti. Lo testimonia la definizione di Government publication proposta dal Inter Association Working Group (gruppo di studio delle associazioni dei bibliotecari americani per la riforma delle norme sull’accesso all’informazione federale): "any information product or discrete set of Government information, regardless of form or format, that is created or compiled i) by the Government, or ii) at Government expense in whole or in part, or iii) as required by law; and that an agency discloses, disseminates, or makes available to the public" (http://library.berkeley.edu/GODORT/s2288.html).

In questa definizione si arriva alla massima estensione del concetto: si parla di "prodotto informativo" o "insieme di informazioni governative" creato o raccolto da un’autorità governativa o a sue spese (anche solo in parte) o in base ad una norma di legge.

Sulla base di questa evoluzione del concetto, il gruppo di studio dell’AIB propone una terminologia diversa dall'espressione "pubblicazione ufficiale". Mentre l’espressione pubblicazione ufficiale può restare per i fogli legali e le altre pubblicazioni con certezza giuridica, si propone l’espressione documentazione di fonte pubblica per l’insieme dei prodotti documentari (con diffusione o rilevanza esterna) delle amministrazioni pubbliche. In concreto si va dai documenti normativi, alla documentazione degli organismi politici, dalle serie statistiche alla letteratura grigia amministrativa, fino alle diverse manifestazioni dell’editoria pubblica. Tuttavia preferiamo non utilizzare l’espressione "informazione pubblica" ma utilizzare termini come quelli di documento e di documentazione per sottolineare la specificità del mestiere del bibliotecario/documentalista (e dell’archivista aggiungerei) che è fortemente legato al trattamento, alla conservazione, alla diffusione e alle tecniche di recupero dei documenti testuali o grafici. In Italia, questo concetto così esteso ha una tradizione che risale all’istituzione del Provveditorato generale dello stato e alle iniziative bibliografiche che ad esso fecero capo negli anni ‘20. In particolare, il catalogo generale delle pubblicazioni edite dallo stato o con il suo concorso, giunto fino all’edizione relativa agli anni 1945-1960, mirava - come dimostra lo stesso titolo - a rispecchiare l’attività pubblicistica dello stato italiano in tutte le sue articolazioni, comprendendovi anche le pubblicazioni edite da enti destinatari di finanziamenti pubblici.

Passiamo dalle definizioni alle questioni, suddivise in questioni relative alla produzione della documentazione, all’utenza e al controllo/diffusione (con riferimento, ovviamente, alle biblioteche)

Tendenze e prospettive relative alla produzione della documentazione di fonte pubblica

Vi è una crisi del modello centralizzato di produzione delle pubblicazioni ufficiali.

Questo fenomeno appare evidente in paesi dove, fin dal secolo scorso, sono presenti grandi agenzie preposte alla produzione dell’editoria pubblica, come gli Stati Uniti tramite il Government printing office o la Gran Bretagna tramite l’HMSO. Per fare un esempio, in Gran Bretagna esiste la bibliografia dell’editore Chadwyck-Healey, Catalogue of British official publications not published by HMSO, che, ogni anno, segnala diverse migliaia di titoli prodotti da più di 500 enti, comprendenti molti organismi tecnici (http://www.chadwyck.co.uk/mfcat/mf090.html).

Vi sono, evidentemente, cause strutturali (il pluralismo amministrativo, il moltiplicarsi degli organismi tecnici, il moltiplicarsi delle amministrazioni indipendenti) e cause tecnologiche (in generale la diminuzione dei costi di stampa, lo sviluppo di tecniche reprografiche alternative alla stampa, le possibilità dell’editoria in rete, etc.). Vi è, in generale, una spinta alla crescita della produzione che è difficilmente compatibile con una struttura produttiva centralizzata. Si accrescono le pubblicazioni ed i documenti relativi all’attività di studio e di ricerca che si svolge all’interno delle amministrazioni pubbliche. Le decisioni pubbliche tendono ad essere precedute costantemente da ampie fasi conoscitive (che hanno spesso anche lo scopo politico di far sedimentare e chiarire le varie posizioni). Tali fasi si concretizzano in studi, relazioni, rapporti, libri bianchi, etc. Pensiamo ai complessi processi decisionali dell’Unione europea (dove vi è la complicazione del plurilinguismo di gran parte della documentazione). Si determina la produzione di una grande quantità di documenti che sono propedeutici o consequenziali alla decisione politica, alla decisione legislativa, alla decisione amministrativa e che svolgono a questi fini una funzione di istruttoria conoscitiva ma anche propositiva e programmatoria.

Si accresce l’editoria pubblica sul versante culturale e si accresce la documentazione pubblica legata al monitoraggio delle attività amministrative che si rivolgono alle categorie di utenza più ampie, quindi in primo luogo i settori sociali (sanità, istruzione). Aumenta, in modo molto evidente, la documentazione relativa all’attività di comunicazione e di divulgazione.

La documentazione di fonte pubblica si "smaterializza" e si diffonde in rete.

Una parte della documentazione di fonte pubblica è distribuita su supporti elettronici ed è ormai presente in rete prima che sia disponibile l’edizione a stampa. Il fenomeno riguarda in primo luogo i contenitori seriali destinati alla diffusione di documenti di interesse pubblico, strumenti di diffusione e di conservazione dei testi più rilevanti dal punto di vista del contenuto informativo. Pensiamo alle gazzette e ai bollettini ufficiali, alle raccolte normative, alle serie statistiche. Pensiamo agli atti parlamentari.

In prospettiva, il fenomeno riguarda gran parte della produzione documentaria delle amministrazioni ed è indotto dai processi di informatizzazione delle attività amministrative e dallo sviluppo della presenza in Internet delle amministrazioni. Da questo punto di vista Internet è sempre di meno una vetrina e sempre di più una finestra aperta sul patrimonio documentario delle singole istituzioni. Il fenomeno preoccupa gli archivisti ma interessa evidentemente anche bibliotecari e documentalisti. Per fare un esempio italiano particolarmente suggestivo, dal sito del Ministero del Tesoro (http://www.tesoro.it/) è possibile stampare praticamente tutti i documenti di bilancio e di monitoraggio della finanza pubblica. Si tratta di documenti spesso voluminosi, in molti casi di non facile reperimento per l’utente non specialista. La scelta dell’amministrazione del Tesoro è sicuramente interessante e deriva da un analisi della produzione documentaria dei diversi uffici dell’amministrazione. Questo esempio ci fa capire le prospettive e le potenzialità della rete per la diffusione della documentazione pubblica di carattere specialistico e fa risaltare la mancanza di qualunque coordinamento dell’offerta, poiché’, come è noto, lo stesso utente italiano che accede al Conto riassuntivo del tesoro non può consultare gratuitamente la Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

I fenomeni di sfruttamento commerciale della documentazione pubblica

Proprio in base alla disponibilità di versioni elettroniche dei documenti pubblici e, in particolare, dei documenti pubblici destinati a grandi bacini di utenza o a specifiche categorie professionali, si sviluppano servizi a pagamento. Si tratta di uno sfruttamento commerciale da parte dei privati basato sull’assenza di copyright per una serie di atti ufficiali. Attualmente, in Italia, in assenza di una disponibilità gratuita della Gazzetta Ufficiale in rete, si sono sviluppati diversi servizi privati che offrono, a pagamento, l’accesso ai testi normativi e agli altri atti pubblicati sulla Gazzetta della Repubblica italiana e sui Bollettini ufficiali delle regioni (per un elenco si veda: La Documentazione di fonte pubblica in rete:
http://www.aib.it/aib/commiss/pubuff/dprgen.htm).

Ma si tratta anche di uno sfruttamento commerciale da parte degli enti pubblici. Risulta ancora utile un cenno al dibattito d’oltre oceano. La situazione degli Stati Uniti parte da un principio molto forte che è al centro del sistema di biblioteche depositarie: i cittadini hanno finanziato la raccolta, la compilazione e la pubblicazione dell’informazione di livello federale e, attraverso le biblioteche di deposito, devono avere accesso ad essa. Tale principio è messo in crisi dalla trasformazione della documentazione pubblica in documentazione elettronica: si determinano vari casi: pubblicazioni che sono disponibili solo tramite Internet a pagamento; pubblicazioni che sono accessibili gratuitamente da parte delle biblioteche depositarie ma tramite una sola password che ne rende impossibile la distribuzione in rete; pubblicazioni che non sono più direttamente pubblicate da un organo pubblico, ma, attraverso contratti di esclusiva, da un editore privato, con dati forniti dall’organo pubblico. Su queste tematiche si è innestata una dura battaglia delle associazioni dei bibliotecari americani per la riforma della legge sull’accesso alle pubblicazioni governative (per un approfondimento si veda il WEB dell’IAGW: http://library.berkeley.edu/IAGW/)

L’utenza della documentazione di fonte pubblica

Lo studio delle tipologie di utenza e delle diverse esigenze che esse esprimono rappresenta la base per poter sviluppare servizi realmente utili. Per quanto riguarda la fruizione della documentazione di fonte pubblica si propone di distinguere tra l’utenza rappresentata dai cittadini, l’utenza professionale e l’utenza rappresentata dagli studiosi (giuristi, scienziati della politica, storici delle istituzioni).

La prima categoria richiama la necessità di garantire accesso gratuito e agevole a determinate categorie di documenti pubblici relativi alla realtà istituzionale, locale, regionale, nazionale e comunitaria. Evidentemente sono necessari criteri per individuare questo tipo di documenti. Ma significa anche accesso a servizi di mediazione e divulgazione dell’informazione, tali da consentire un reale utilizzo di determinate fonti informative.

La seconda categoria (amministratori, funzionari pubblici) richiama la necessità di accedere a documenti integrali e secondo modalità sufficientemente rapide (quindi servizi di document delivering o servizi di accesso on-line).

La terza categoria (studiosi di diritto pubblico, storici delle istituzioni, studiosi di scienza politica) richiama la necessità di accedere a raccolte stratificate di documenti pubblici. In questo caso entra in gioco, in modo più netto, la dimensione storica dei problemi e il ruolo di conservazione proprio delle biblioteche.

Più in generale, esiste un’esigenza di informazione pubblica integrale, cioè l’esigenza di avere un’informazione che - in relazione a determinate domande - raccolga ed integri i diversi momenti procedurali ed i diversi documenti. Pensiamo alla normativa. E’ sufficiente poter accedere al testo delle leggi? Nella grande maggioranza dei casi, anche a prescindere dal reticolo normativo in cui una determinata legge va a collocarsi, vi è la necessità di conoscere la normativa secondaria, spesso indispensabile per l’effettiva applicazione della legge, la cosiddetta prassi (circolari, istruzioni, etc.), la giurisprudenza che interpreta questa o quella disposizione, i dati statistici sulla base dei quali alcune disposizioni acquistano un diverso contenuto, i documenti destinati a valutare gli effetti della legge stessa, etc.

Tendenze e prospettive del controllo e della diffusione della informazione pubblica

In relazione all’offerta del patrimonio della documentazione di fonte pubblica e all’esigenza degli utenza, si può rilevare la spinta delle biblioteche pubbliche a svolgere funzioni di diffusione della cosiddetta "informazione di comunità" (cioè dell’informazione prodotta dall’ente locale di appartenenza della biblioteca, in genere il comune, ma anche degli altri soggetti istituzionali e sociali che caratterizzano la comunità di riferimento). Sono numerosi i documenti che individuano e teorizzano, per così dire, questa funzione:

Il manifesto Unesco sulle biblioteche pubbliche, dove tra i compiti della biblioteca pubblica si fa riferimento a: 1) garantire l’accesso ai cittadini a ogni tipo di informazione di comunità; 2) fornire servizi di informazione adeguati alle imprese, alle associazioni e ai gruppi di interesse locali.

La proposta di risoluzione in sul ruolo delle biblioteche nella società moderna in discussione in questi giorni presso il Parlamento europeo (relatrice on. Mirja Ryynanen: http://www2.europarl.eu.int/dg7-bin/seid.pl) dove si raccomanda agli stati membri "di far sì che i documenti importanti, realizzati grazie al gettito fiscale (dalle leggi alle decisioni a livello locale e dalle statistiche alle bibliografie nazionali), siano accessibili ai cittadini dei rispettivi paesi e agli altri utenti per il tramite delle biblioteche, a prescindere dal loro formato, ed esorta, in particolare, ad analizzare i vantaggi che comporterebbe la realizzazione di versioni in rete di tale materiale". Come è noto la Commissione europea sta predisponendo un libro verde sul ruolo delle Biblioteche nella società dell’informazione ed una parte di esso sarà dedicata proprio a questa specifica funzione (una serie di materiali preparatori sul rapporto tra Biblioteche e società dell’informazione all'indirizzo: http://www2.echo.lu/libraries/en/natpol.html).

Si possono avere opinioni diverse su questo ruolo di intermediazione delle biblioteche pubbliche. C’è chi pensa che Internet rappresenti la fine dell’intermediazione. Io penso che, soprattutto sul versante dell’informazione pubblica, il ruolo delle biblioteche di base sia da un lato quello che è stato definito "rappresentare una rete di protezione dell’informazione per chi non ha informazione"; dall’altro quello di fornire servizi di reference ad alto valore aggiunto, in cui, cioè, il valore aggiunto della mediazione bibliotecaria è dato dalla capacità di orientare l’utente nel reperimento e nell’utilizzo dei documenti pubblici. Detto questo, vi è, evidentemente, un’esigenza di formazione professionale su queste tematiche che è completamente disattesa dai soggetti istituzionali e dalle associazioni professionali italiane. Il che rende certe enunciazioni di funzione molto astratte perché sostanzialmente ricalcate su realtà professionali abbastanza lontane dalla nostra.

Una tendenza parallela, ed evidentemente legata a utenze professionali, è quella dello sviluppo di raccolte specializzate presso presso istituzioni universitarie e presso grandi amministrazioni trasversali. Si inaridiscono alcune raccolte generali destinate ad un’utenza indifferenziata (pensiamo all’Archivio delle pubblicazioni ufficiali presso il Provveditorato generale dello Stato che non sembra ormai svolgere alcuna funzione riconoscibile) e si rafforzano raccolte fortemente legate alle esigenze di un’utenza specifica o incardinate nel circuito decisionale politico amministrativo. In Italia, ad esempio, le due Biblioteche parlamentari, la Biblioteca centrale dell’Università Bocconi, la Biblioteca della Corte dei Conti. Anche in realtà più mature, dove il controllo bibliografico è più stringente, si sviluppano servizi curati da grandi biblioteche universitarie come il recente BOPCAS British Official Publications Current Awareness Service (http://www.soton.ac.uk/~bopcas/) basato sulla collezione della Hartley Library all'Università di Southampton.

In base ai fenomeni di fondo a cui ho fatto cenno in precedenza, si possono constatare le difficoltà dei modelli del controllo bibliografico tradizionale. Un ampio dibattito si va sviluppando in molti paesi tra le comunità dei bibliotecari e dei documentalisti. Vi sono le difficoltà dei modelli basati sui sistemi di biblioteche depositarie (Stati Uniti, Canada) a cui si può ricondurre il modello dell'Unione europea, nati alla fine dell’ottocento e basati sulla necessità di garantire in tutto il territorio nazionale l’accesso all’informazione governativa. Vi sono le diificoltà dei modelli basati sul controllo bibliografico da parte delle biblioteche nazionali. In Gran Bretagna ormai la bibliografia delle pubblicazioni ufficiali è di fatto rapprrsentata dai cataloghi dell’HMSO (agenzia di recente privatizzata) e dal grande repertorio della Chedwick Healey che, insieme, confluiscono in un unico CD-ROM commerciale (http://www.chadwyck.com/products/p055.html).

In Francia esiste una bibliografia delle pubblicazioni ufficiali ma negli ultimi anni - e più insistentemente dopo la nascita della Très Grande Bibliothèque - non sembra godere ottima salute e, insistentemente, si è parlato della chiusura della serie separata delle pubblicazioni ufficiali. Sembra assai più dinamica l’attività svolta dalla Documentation Française per ciò che riguarda le amministrazioni centrali. La DF ad esempio gestisce un archivio delle pubblicazioni seriali dell’amministrazione centrale, un servizio di document delivering della letteratura grigia, cura un sito Internet che è un vero e proprio repertorio dei siti istituzionali francesi.

Alcuni punti critici relativi al caso italiano

La prima questione su cui ci sembra necessario riflettere è quella della possibilità di un controllo bibliografico separato e decentrato che ha, come si è visto, una tradizione nel nostro paese e che è prefigurata, anche se in modo poco chiaro, dal disegno di legge di riforma del deposito obbligatorio, Leg. XIII,AC 3610:
http://www.camera.it/camera/aula/leg13/lavori/stampati/sk4000/frontesp/3610.htm.

In realtà, il controllo bibliografico generale incontra troppe difficoltà in una situazione come quella che si è descritta. I soggetti pubblici produttori sono in numero altissimo - in Italia probabilmente diverse migliaia - e, salvo eccezioni, non perseguono finalità commerciali. Le pubblicazioni degli enti pubblici non ricadono nei canali della produzione e distribuzione libraria, anche quando non sono destinati ad una circolazione limitata. Quello che risulta incomprensibile nel disegno di legge suddetto è la divisione tra pubblicazioni ufficiali ed "altre pubblicazioni " edite da enti pubblici o con il loro contributo, distinzione priva di un fondamento se non meramente giuridico e foriera di confusione sia per gli utenti che per coloro che dovranno garantire il controllo bibliografico.

La seconda esigenza è quella di individuare (o di creare) un punto che rappresenti una sorta di stanza di compensazione dell’informazione istituzionale in rete. Un punto che fornisca indirizzi e linee di coordinamento, non solo tecniche. Il gruppo di studio che l'AIPA ha di recente istituito sulla presenza in rete delle amministrazioni centrali (e che produrrà per la fine dell'anno alcune interessanti guidelines) è un passo in avanti ma, evidentemente, non è quella la sede che può entrare nel merito dei contenuti informativi ( e loro coordinamento a vantaggio dei cittadini) della presenza istituzionale sulla rete. Il rischio è che l’informazione in Internet sia concepita esclusivamente come una forma di comunicazione istituzionale e sia gestita solo a questo livello. Oppure vi è il pericolo di ritenere il tema dell’informazione marginale o già superato (perché, come suol dirsi, "tutto è in Internet") investendo energie, sulla spinta anche degli interessi commerciali, solo nei servizi interattivi tra amministrazione e utenti, nella cosiddetta cyberadministration, lasciando le questioni di politica documentaria in mano agli informatici o ai gabinetti dei ministri.

Uno dei compiti di questo coordinamento dovrebbe essere quello di individuare le categorie di documenti pubblici e le basi di dati pubbliche che costituiscono - a prescindere da chi le produca o le detenga - il livello di informazione a cui ha diritto di accedere qualunque cittadino. E’ stato fatto più’ volte, in questi anni, un censimento dei procedimenti amministrativi a scopo di semplificarli. Sarebbe utile credo un censimento dei documenti e delle banche dati documentarie pubbliche. Dall’individuazione di questo livello dovrebbe derivare la gratuità dell’accesso o le diverse politiche di tariffazione.

La terza esigenza è quella di affrontare i problemi della documentazione di fonte pubblica superando gli steccati tra istituzioni e tra categorie (bibliotecari, documentalisti, archivisti, funzionari pubblici) e aprendo un reale dibattito, un dibattito che si concretizzi possibilmente …in documenti pubblici. Questo, al fondo, è stato lo scopo principale dell'attività del Gruppo di studio dell'AIB per quanto riguarda il versante della professione bibliotecaria, e questa giornata di studio ne rappresenta, a mio avviso, un primo risultato importante.